CE-11001-03-15-000-2008-00246-00(AC)-2008

ACCION DE TUTELA – Procedencia para amparar los derechos de las personas jurídicas. Antecedente jurisprudencial / PERSONAS JURIDICAS – Titulares de la acción de tutela / LEGITIMACION POR ACTIVA DE PERSONAS JURIDICAS EN LA ACCION DE TUTELA – Procedencia Si bien existen derechos que se predican exclusivamente de las personas naturales, existen otros, como el debido proceso, que pueden afectar directamente a la persona jurídica, en cuyo caso pueden ser objeto de amparo por vía de tutela, directa o indirectamente. Al respecto sostuvo la Corte Constitucional desde el inicio, en sentencia T-411 de 1992: “Para los efectos relacionados con la titularidad de la acción de tutela se debe entender que existen derechos fundamentales que se predican exclusivamente de la persona humana, como el derecho a la vida y la exclusión de la pena de muerte (artículo 11); prohibición de desaparición forzada, torturas, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (artículo 12); el derecho a la intimidad familiar (artículo 15); entre otros. Pero otros derechos ya no son exclusivos de los individuos aisladamente considerados, sino también en cuanto se encuentran insertos en grupos y organizaciones, cuya finalidad sea específicamente la de defender determinados ámbitos de libertad o realizar los intereses comunes. En consecuencia, en principio, es necesario tutelar los derechos constitucionales fundamentales de las personas jurídicas, no per se, sino que en tanto que vehículo para garantizar los derechos constitucionales fundamentales de las personas naturales, en caso concreto, a criterio razonable del Juez de Tutela. Otros derechos constitucionales

fundamentales, sin embargo, las personas jurídicas los poseen directamente: es el caso de la inviolabilidad de la correspondencia y demás formas de comunicación privada (artículo 15 de la Constitución), la libertad de asociación sindical (artículo 38); el debido proceso (artículo 29), entre otros.”. PETICION DE OPORTUNIDAD – Mecanismo de defensa judicial. Alcance. Antecedente jurisprudencial / ACCION DE TUTELA – Procedencia cuando no se ha atendido la petición de oportunidad por la autoridad judicial La existencia de otro mecanismo de defensa judicial en el presente caso, la petición de oportunidad, ha sido analizada a la luz de los principios constitucionales en los siguientes términos: “No se oculta a esta Corte que el peticionario carecía de medios aptos para la defensa real de sus derechos y que tal evento está cobijado por la previsión del artículo 86 de la Carta, que otorga a la persona una oportunidad de acudir a los jueces para invocar que se apliquen en su caso las disposiciones constitucionales que la amparan, dada la inexistencia de mecanismos alternativos con tal fin. El Tribunal Superior de Valledupar estimó que el accionante tenía a su disposición un medio de defensa judicial en efecto creado por el Decreto 2651 de 1991 con el objeto de contribuir a la descongestión de los despachos judiciales, bajo la denominación de Petición de oportunidad, en los siguientes términos: "ARTICULO 43.- Petición de oportunidad. Los jueces deberán dictar las sentencias en el mismo orden en que hayan entrado al

despacho para fallo. Cualquiera de las partes podrá solicitar al juez, transcurridos tres días a partir del vencimiento del término para proferir sentencia, sin que ésta se hubiere omitido, que la dicte con prelación de los demás asuntos pendientes en su despacho. En caso de varias solicitudes de oportunidad, las resolverá según el orden de presentación". Esta Sala ha insistido en varios de sus fallos en el sentido constitucional que tiene, frente a la efectividad del derecho material conculcado, el "otro medio de defensa judicial" aludido por el artículo 86 de la Constitución como elemento cuya existencia hace improcedente la acción de tutela a no ser que se intente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Ha sostenido la Corte que el medio de defensa en cuestión ha de ser idóneo para obtener una protección cierta y concreta del derecho fundamental de cuya violación o amenaza se trata.”. Por lo expuesto y en atención a que, incluso, en el presente caso la asociación accionante hizo uso de la petición de oportunidad sin obtener respuesta, no existe, en criterio de la Sala, ningún elemento que permita concluir que la acción es improcedente, razón por la cual se entra a su estudio de fondo. DEBIDO PROCESO – Términos judiciales. Cumplimiento / ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA – Términos judiciales. Cumplimiento / PERJUICIO IRREMEDIABLE – Cuando éste se ocasiona debe intervenir el juez de tutela aunque la mora judicial sea excusable / PRONUNCIAMIENTO JUDICIAL – Obligatoriedad dentro del término legal / CONGESTION EN LA RAMA JUDICIAL – Alcance frente a derechos fundamentales

El cumplimiento de los términos judiciales por parte de los operadores jurídicos es condición sine qua non del respeto de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. La sujeción a los términos, sin embargo, no puede ser interpretada como fin en sí misma sino como un medio que contribuye al logro de la justicia, por tal motivo la simple mora en el trámite judicial no implica la vulneración de dichos derechos ya que lo que la Carta Constitucional sanciona es el retraso injustificado del cumplimiento de los deberes propios de la administración de justicia. En cada caso debe analizarse la falta de diligencia debida en el proceso judicial para efectos de determinar la vulneración del derecho al debido proceso y a la administración de justicia, salvo que se pruebe la existencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento la mora judicial, así sea excusable, exige la intervención del juez de tutela para que se profiera un pronunciamiento inmediato por el funcionario judicial respectivo. La circunstancia objetiva de la entrada en funcionamiento de los juzgados administrativos en el país permite evidenciar que, tal como lo manifiesta la magistrada Dra. María Patricia Ariza Velasco, el ingreso de procesos constitucionales en segunda instancia incrementó el volumen de trabajo y ello produjo el represamiento de otros procesos que, aunque relevantes jurídicamente, no gozan de la prevalencia de la acción de tutela. Si bien la complementación de la jurisdicción administrativa con jueces unitarios implicó el paso de competencias a dichos despachos, la acomodación a tal circunstancia no es inmediata y se requiere de tiempo para normalizar la carga de trabajo en los Tribunales Administrativos. Las anteriores

circunstancias impiden aceptar la falta de diligencia de la autoridad judicial en la resolución del conflicto contractual, y se convierten en razones objetivas justificantes de la mora en la expedición del fallo. Por otra parte, la falta de comprobación de la inminencia de un perjuicio irremediable impide que el juez de tutela entre a modificar el orden de los procesos que se encuentran para fallo en dicho despacho.

Nota de Relatoría: En la providencia se citan las sentencias T-411-92 y T-1154-04 de la Corte Constitucional

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., tres (3) de abril de dos mil ocho (2008).

Radicación número: 11001-03-15-000-2008-00246-00(AC)

Actor: ASOCIACION DE CONCESIONARIOS DEL CENTRO COMERCIAL

MEDELLIN, ASOCOMED Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por el señor JOSÉ PABLO CARDONA OSORIO, en nombre y representación de la ASOCIACIÓN DE CONCESIONARIOS DEL CENTRO COMERCIAL MEDELLÍN, ASOCOMED, contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, por la presunta vulneración del derecho al debido proceso y a los principios establecidos en los artículos 2 y 4 de la Constitución Política. La demanda El señor JOSÉ PABLO CARDONA OSORIO, actuando en calidad de representante legal de ASOCOMED, interpuso acción de tutela contra el

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA por considerar vulnerados su derecho fundamental al debido proceso y los principios establecidos en los artículos 2 y 4 de la Constitución Política (fls. 1 a 4). Como consecuencia, solicitó se ordene a la autoridad demandada proferir, dentro de un término específico, el fallo que culmine con el proceso contractual en el que la sociedad interviene como accionante. Basó sus pretensiones en los siguientes hechos: El 12 de septiembre de 2003 ASOCOMED inició acción contractual contra el municipio de Medellín. El proceso entró a despacho para fallo el 2 de septiembre de 2005 y hasta la fecha no se ha decidido, a pesar de la solicitud de oportunidad incoada el 27 de noviembre de 2007, en los términos de los artículos 43 del decreto 2651 de 1991 y 124 del C.P.C. El conocimiento de la acción contractual, en calidad de ponente, le correspondió a

la Doctora MARÍA PATRICIA ARIZA VELASCO.

La mora del pronunciamiento judicial le ocasiona estancamiento económico al centro comercial: “(…) La decisión del tribunal frente a este conflicto contractual, es muy significativo para nosotros pues los abusos de autoridad que actualmente comete la administración municipal, pueden ser demandados por mecanismos diferentes si tenemos definido, la clase de contrato que nos rige. En el caso concreto la controversia existe entre contrato de concesión de uso normal y contrato de arrendamiento comercial, que a la luz de la normatividad colombiana, tienen regulaciones completamente diferentes.”. Contestación de la Acción Una vez notificada la presente acción de tutela al Tribunal Administrativo de

Antioquia1, la doctora María Patricia Ariza Velasco, Magistrada Ponente del asunto contractual adelantado por ASOCOMED en dicha corporación, dio contestación a la acción en los siguientes términos: El despacho es uno de los más ágiles del Tribunal Administrativo de Antioquia, “(…) al punto de no encontrarse procesos con rezagos significativos de cinco (05) a siete (07) años para decidir de fondo.”. El turno en que ingresan los procesos para decisión de fondo es estrictamente respetado, con excepción de los asuntos constitucionales, que deben ser atendidos con prelación. El nivel de congestión del despacho se ha alterado ante la entrada en funcionamiento de los Juzgados Administrativos en el año 2006, especialmente en 1 También se notificó de la presente acción al alcalde del municipio de Medellín, por considerar que podría verse afectado con el fallo. Sin embargo no se obtuvo respuesta. cuanto a acciones de tutela por la presunta violación del derecho a la salud, que ahora deben ser conocidas en primera y segunda instancia. Estos elementos permiten concluir que no se han vulnerado los derechos que invoca la asociación accionante. Consideraciones de la Sala El Problema Jurídico Consiste en determinar si el Tribunal Administrativo de Antioquia le vulneró a ASOCOMED el derecho al debido proceso y los principios constitucionales establecidos en los artículos 2 y 4 de la Constitución Política, por la demora en proferir el fallo en la acción contractual en la que actúa como parte. Análisis de la Sala

1. Cuestiones Previas: (I) de la legitimación por activa y (II) de la procedibilidad de la acción Por considerar que sobre los tópicos mencionados existe unanimidad de criterios

en la jurisdicción constitucional se efectúan las siguientes precisiones: (I) Si bien existen derechos que se predican exclusivamente de las personas naturales, existen otros, como el debido proceso, que pueden afectar directamente a la persona jurídica, en cuyo caso pueden ser objeto de amparo por vía de tutela, directa o indirectamente. Al respecto sostuvo la Corte Constitucional desde el inicio, en sentencia T-411 de 1992: “Para los efectos relacionados con la titularidad de la acción de tutela se debe entender que existen derechos fundamentales que se predican exclusivamente de la persona humana, como el derecho a la vida y la exclusión de la pena de muerte (artículo 11); prohibición de desaparición forzada, torturas, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (artículo 12); el derecho a la intimidad familiar (artículo 15); entre otros. Pero otros derechos ya no son exclusivos de los individuos aisladamente considerados, sino también en cuanto se encuentran insertos en grupos y organizaciones, cuya finalidad sea específicamente la de defender determinados ámbitos de libertad o realizar los intereses comunes. En consecuencia, en principio, es necesario tutelar los derechos constitucionales fundamentales de las personas jurídicas, no per se, sino que en tanto que vehículo para garantizar los derechos constitucionales fundamentales de las personas naturales, en caso concreto, a criterio razonable del Juez de Tutela. Otros derechos constitucionales fundamentales, sin embargo, las personas jurídicas los poseen directamente: es el caso de la inviolabilidad de la correspondencia y demás formas de comunicación privada (artículo 15 de la Constitución), la libertad de asociación sindical

(artículo 38); el debido proceso (artículo 29), entre otros.”. (II) La existencia de otro mecanismo de defensa judicial en el presente caso, la petición de oportunidad, ha sido analizada a la luz de los principios constitucionales en los siguientes términos: “No se oculta a esta Corte que el peticionario carecía de medios aptos para la defensa real de sus derechos y que tal evento está cobijado por la previsión del artículo 86 de la Carta, que otorga a la persona una oportunidad de acudir a los jueces para invocar que se apliquen en su caso las disposiciones constitucionales que la amparan, dada la inexistencia de mecanismos alternativos con tal fin. El Tribunal Superior de Valledupar estimó que el accionante tenía a su disposición un medio de defensa judicial en efecto creado por el Decreto 2651 de 1991 con el objeto de contribuir a la descongestión de los despachos judiciales, bajo la denominación de Petición de oportunidad, en los siguientes términos: "ARTICULO 43.- Petición de oportunidad. Los jueces deberán dictar las sentencias en el mismo orden en que hayan entrado al despacho para fallo. Cualquiera de las partes podrá solicitar al juez, transcurridos tres días a partir del vencimiento del término para proferir sentencia, sin que ésta se hubiere omitido, que la dicte con prelación de los demás asuntos pendientes en su despacho. En caso de varias solicitudes de oportunidad, las resolverá según el orden de presentación". Esta Sala ha insistido en varios de sus fallos en el sentido constitucional que tiene, frente a la efectividad del derecho material conculcado, el "otro

medio de defensa judicial" aludido por el artículo 86 de la Constitución como elemento cuya existencia hace improcedente la acción de tutela a no ser que se intente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Ha sostenido la Corte que el medio de defensa en cuestión ha de ser idóneo para obtener una protección cierta y concreta del derecho fundamental de cuya violación o amenaza se trata.”2. 2 Sentencia T-431 de 1992, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo. Por lo expuesto y en atención a que, incluso, en el presente caso la asociación accionante hizo uso de la petición de oportunidad sin obtener respuesta, no existe, en criterio de la Sala, ningún elemento que permita concluir que la acción es improcedente, razón por la cual se entra a su estudio de fondo.

2. De la presunta violación del derecho al debido proceso - del cumplimiento de términos judiciales De conformidad con lo establecido en el artículo 2 de la Carta Política son fines esenciales del Estado, entre otros, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Además la norma confía a las autoridades de la República la función de asegurar el cumplimiento de los deberes del Estado.

Uno de tales deberes, de conformidad con lo establecido en el artículo 228 ibídem, es el de administrar justicia, el cual fue concebido en los siguientes términos: “La administración de justicia es función pública. (…) Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será

sancionado (…)”. La trascendencia de esta actividad en un Estado fundado en el principio de efectividad de los derechos de todos sus asociados llevó al constituyente a consagrar el acceso a la administración de justicia como derecho3, el cual, a pesar de no estar establecido dentro del Capítulo 1, Título II de la Constitución Política, es considerado como fundamental: “(…) Los artículos 228 y 229 de la Constitución Política atribuyen a las personas el derecho fundamental de acceso efectivo a la administración justicia. Por esta vía los particulares solicitan a los jueces la protección de sus derechos tanto de los consagrados en la Constitución como en otras normas. Este derecho se asienta sobre la concepción de un Estado material de derecho que por definición no agota su pretensión 3 Artículo 229 ibídem: “Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. (…)”. ordenadora en la proclamación formal de los derechos de las personas sino que se configura a partir de su efectiva realización.”.4 La posibilidad de todo asociado de acudir a instancias imparciales para obtener la materialización de sus derechos no podría realizarse sin la garantía del derecho a un debido proceso, el cual fue concebido en los siguientes términos: “Artículo 29 de la C.P.: El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. … Toda persona se presume inocente (…) Quien sea sindicado tiene derecho a (…) un debido proceso público sin dilaciones injustificadas (…). La necesidad de una pronta y cumplida justicia se deduce, pues, de los cánones constitucionales aludidos y de las disposiciones que hacen referencia a la responsabilidad de los servidores públicos por omisión en el ejercicio de sus

funciones, v. gr., el artículo 6 ibídem. El cumplimiento de los términos judiciales por parte de los operadores jurídicos es condición sine qua non del respeto de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. La sujeción a los términos, sin embargo, no puede ser interpretada como fin en sí misma sino como un medio que contribuye al logro de la justicia, por tal motivo la simple mora en el trámite judicial no implica la vulneración de dichos derechos ya que lo que la Carta Constitucional sanciona es el retraso injustificado del cumplimiento de los deberes propios de la administración de justicia5. En cada caso debe analizarse la falta de diligencia debida en el proceso judicial para efectos de determinar la vulneración del derecho al debido proceso y a la administración de justicia, salvo que se pruebe la existencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento la mora judicial, así sea excusable, exige la intervención del juez de tutela para que se profiera un pronunciamiento inmediato por el funcionario judicial respectivo. 4 Ver sentencia T-006 de 12 de mayo de 1992, M. P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. Más recientemente ver, entre otras, las sentencias C-1027 de 2002, M.P. Dra. Clara Inés Vargas Hernández y T114 de 2007, M.P. Dr. Nilson Pinilla Pinilla. 5 En este sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional en diversas sentencia, dentro de las cuales se encuentran: T-431 de 1992, T-190 de 1995, T-292 de 1999, T-1068 de 2004, T-030 de

2005, T-357 de 2007, entre otras. Al respecto sostuvo la Corte Constitucional, en Sentencia T-1154 de 2004, M. P.

Dr. Alfredo Beltrán Sierra: “De lo anterior se infiere que a fin de que proceda la acción de tutela, es indispensable que determinada dilación o mora judicial sean injustificadas, pues el mero incumplimiento de los términos dentro de un proceso, no constituye per se una violación al debido proceso, salvo que el peticionario se encuentre ante un perjuicio irremediable. Así entonces, la mora judicial sólo se justifica si la autoridad correspondiente, a pesar de actuar con diligencia y celeridad, se encuentra ante situaciones "imprevisibles e ineludibles", tal como, el exceso de trabajo, que no le permitan cumplir con los términos señalados por la ley.”6.

Del caso en concreto Justifica el Tribunal Administrativo de Antioquia la demora en la resolución de fondo del asunto contractual promovido por ASOCOMED contra el municipio de Medellín, en la congestión del despacho judicial, incrementada con ocasión de la entrada en funcionamiento de los juzgados administrativos. Sostuvo, en el escrito de contestación, que la demanda registrada bajo la radicación 05-001-23-31-000-2003-4017-01 fue presentada el 6 de noviembre de 2003, momento a partir del cual se adelantaron los siguientes trámites: “(…)

2. El auto por medio del cual se exigen requisitos, previa admisión, se dicta el día diecinueve (19) de febrero de 2004.

3. El auto admisorio de la demanda se dicta en día diecinueve (19)

de mayo de 2004.

4. El auto que abre a pruebas se dicta el día veintidós (22) de noviembre de 2004.

5. El auto de traslado para alegar se dicta el día quince (15) de junio de 2005.

6. El expediente pasó a Despacho el día dos (02) de septiembre de

2005.

7. Obra una solicitud del demandante del día veintisiete de noviembre de 2007, requiriendo se dictara dallo (sic) de fondo.”.

Del relato efectuado se puede concluir que el proceso antes de la fecha en que ingresó al despacho para fallo se manejó dentro de términos que, en atención a la congestión que predomina en la rama 6 Posición reiterada, entre otras, por las sentencias T-030 de 2005 y T-357 de 2007. judicial, son razonables, lo cual prueba la diligencia desplegada por la autoridad judicial. La circunstancia objetiva de la entrada en funcionamiento de los juzgados administrativos en el país permite evidenciar que, tal como lo manifiesta la magistrada Dra. María Patricia Ariza Velasco, el ingreso de procesos constitucionales en segunda instancia incrementó el volumen de trabajo y ello produjo el represamiento de otros procesos que, aunque relevantes jurídicamente, no gozan de la prevalencia de la acción de tutela7. Si bien la complementación de la jurisdicción administrativa con jueces unitarios implicó el paso de competencias a dichos despachos, la acomodación a tal circunstancia no es inmediata y se requiere de tiempo para normalizar la carga de trabajo en los Tribunales Administrativos. Las anteriores circunstancias impiden aceptar la falta de diligencia de la autoridad

judicial en la resolución del conflicto contractual, y se convierten en razones objetivas justificantes de la mora en la expedición del fallo. Por otra parte, la falta de comprobación de la inminencia de un perjuicio irremediable impide que el juez de tutela entre a modificar el orden de los procesos que se encuentran para fallo en dicho despacho8. Por lo expuesto no se concederá el amparo solicitado. Sin embargo se conminará al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA para que, a la mayor brevedad, profiera la decisión que le corresponde. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrado justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA NIÉGASE la acción de tutela interpuesta por el señor JOSÉ PABLO CARDONA OSORIO en nombre y representación de la ASOCIACIÓN DE 7 Acuerdo No. PSAA06-3409 de 9 de mayo de 2006 y concordantes. 8 Artículo 18 de la Ley 446 de 1998. CONCESIONARIOS DEL CENTRO COMERCIAL MEDELLÍN, ASOCOMED, contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA por la presunta vulneración del derecho al debido proceso y a los principios establecidos en los artículos 2 y 4 de la Constitución Política. Se conmina al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA para que, a la mayor brevedad, profiera la decisión que le corresponde. Cópiese, notifíquese, si no fuere impugnada envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cúmplase.

La presente providencia fue discutida en Sala de la fecha.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ JESÚS MARÍA LEMOS

BUSTAMANTE