CE-11001-03-15-000-2010-00220-00(CA)-2012

ESTADO DE EXCEPCION POR EMERGENCIA SOCIAL - Antecedentes fácticos La resolución 000257 del 29 de enero de 2010 fue proferida por el Superintendente Nacional de Salud, al amparo de los decretos legislativos expedidos como desarrollo del estado de emergencia social declarado por el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, mediante decreto legislativo 4975 de 2009. Para efectos de declarar el estado de excepción, el Gobierno Nacional adujo que los artículos 48 y 49 de la Constitución Política consagran los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud, siendo la salud un derecho fundamental y autónomo que requiere, por parte del Estado, la garantía de goce efectivo para todos los habitantes del territorio nacional. Según se advierte en el decreto legislativo 4975 de 2009, el Estado no cuenta con los mecanismos para identificar adecuadamente las situaciones de abuso que se presentan en la demanda de los servicios de salud; no obstante, el Gobierno detectó que, tanto en el régimen contributivo como en el régimen subsidiado, algunos reguladores y agentes del sistema de seguridad social en salud incentivan la demanda y la oferta de servicios de salud fuera de los planes de beneficios, sin tener en cuenta los criterios de efectividad, sostenibilidad, costo, eficiencia, racionalidad en el uso de los servicios y recursos, como tampoco la capacidad socio-económica de los pacientes, con el consecuente aumento de la demanda de servicios y medicamentos no incluidos en los planes obligatorios de salud y el incremento ostensible de costos del sistema. Los motivos que adujo el Gobierno Nacional para expedir el decreto legislativo 4976 de 2009 fueron

similares a los invocados para declarar el estado de emergencia social, particularmente en lo concerniente a que algunas entidades responsables de la prestación de servicios de salud de la población afiliada al régimen subsidiado han manifestado que existe el riesgo de interrumpir la prestación de dicho servicio, como consecuencia de las fallas y demoras que se han evidenciado durante los últimos meses en el flujo de los recursos, demostradas con la existencia de una cartera importante por cobrar y con la demora en el pago de los servicios adeudados, todo lo cual se ha generado, entre otras cosas, por el crecimiento desbordado de la demanda de servicios y medicamentos no incluidos en el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 000257 DE 2010 (29 de enero) SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - (Anulada) SUPERINTENDENCIA DE SALUD - No tenía facultad para fijar los requisitos que debían cumplir las firmas de auditoria privada cuando la norma no lo consagraba / AUDITORIA DE CUENTAS DE CUENTAS DEL SECTOR SALUDSólo se autorizó a los departamentos y municipios para que pudieran contratar directamente con universidades públicas para que las auditara El artículo 6º del decreto legislativo 073 de 2010 sólo autorizó a las entidades territoriales para que, con posterioridad a la vigencia de la norma, celebraran convenios, para la realización de las actividades de auditoría de cuentas, exclusivamente con universidades públicas, pero no contempló la posibilidad de celebrarlos con firmas de auditoría privada, con la misma finalidad. La razón salta

a la vista. La expedición del decreto legislativo 073 de 2010 tuvo como finalidad conjurar la situación que determinó la declaratoria del estado de emergencia social y, para tal efecto, debía dotar a las entidades territoriales de las herramientas necesarias para cumplir, de manera expedita, las medidas excepcionales adoptadas por el Gobierno Nacional para volver las cosas a la normalidad; por tal razón, autorizó a los departamentos y municipios para que pudieran contratar directamente con universidades públicas, dentro del mes siguiente a la entrada en vigencia del decreto legislativo, el servicio de auditoría de cuentas del sector salud, generando así una excepción a la prohibición prevista, en tiempos de normalidad, por el literal c) del numeral 4 del artículo 2º de la ley 1150 de 2007, vigente para la época, según el cual no era posible para las entidades públicas sometidas al régimen de contratación previsto por la ley 80 de 1993 y por la propia ley 1150 de 2007 celebrar contratos interadministrativos, bajo la modalidad de contratación directa, cuando el objeto de las obligaciones del contrato no guardara relación directa con el objeto jurídico de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en los reglamentos. Por esa razón, el Superintendente Nacional de Salud no podía hacer referencia en el artículo primero del acto administrativo objeto de control, a los requisitos que debían cumplir “…las firmas de auditoría que se contraten por parte de las entidades territoriales con posterioridad a la expedición del Decreto 073 de 2010…”, pues sencillamente la posibilidad de contratar directamente firmas de auditoría privada no estaba prevista por la norma habilitante. Si bien el aparte

final del inciso tercero del artículo 6º del decreto legislativo 073 de 2010 señala que “…las firmas de auditoría o las universidades públicas deberán contar con la autorización previa de la Superintendencia Nacional de Salud…”, tal situación no significa que las entidades territoriales tengan la posibilidad de contratar la auditoría de cuentas con entidades del sector privado, luego de la entrada en vigencia del decreto legislativo.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 000257 DE 2010 (29 de enero)

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - (Anulada) FACULTAD DE REGULACION - Competencia / FACULTAD DE REGULACION - Habilitación legal / FACULTAD DE REGULACION - Definición / ENTIDADES Y ORGANISMOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA - Su grado de regulación es restringido / SUPERINTENDENCIAS - Pueden expedir actos administrativos de contenido general, impersonal y abstracto, dentro del marco de sus competencias / FIRMAS DE AUDITORIA PRIVADA - Sólo la ley puede establecer los requisitos para el desarrollo de esta actividad La regulación, entendida como la acción de “determinar las reglas o normas a que debe ajustarse una persona”, es asumida por todas aquellas autoridades públicas que profieren normas de derecho, con la finalidad de producir determinados efectos jurídicos; así, el Congreso de la República lo hace a través de las leyes, y el Gobierno Nacional y las autoridades administrativas, a través de los reglamentos y los actos administrativos; sin embargo, el grado de regulación que corresponde a las entidades y organismos de la administración pública es restringido, en la medida en que la facultad de regulación está limitada por las

disposiciones de superior jerarquía normativa y, además, debe estar prevista por la Constitución o por la ley, de manera tal que, sin la autorización de éstas, no puede ejercerse dicha facultad. La regulación admite diversos grados, en cuanto puede determinar situaciones generales, impersonales y abstractas o por el contrario, situaciones de connotación subjetiva, es decir, de carácter particular y concreto. Las autoridades administrativas, como las superintendencias, pueden proferir actos administrativos de contenido general, impersonal y abstracto, dentro del marco de sus competencias y con estricta sujeción a los límites señalados por las normas de superior jerarquía normativa. A ello se le denomina, técnicamente, habilitación legal; además, el contenido de tales actos debe estar orientado exclusivamente al desarrollo de la función administrativa, lo cual implica que las autoridades administrativas no pueden establecer, por la vía general, requisitos para el desarrollo de actividades económicas y menos aún para el ejercicio de funciones públicas, porque la regulación de tales aspectos no está prevista para dinamizar la actividad administrativa. En efecto, las firmas privadas que se constituyen como personas jurídicas para prestar servicios de auditoría tienen una finalidad económica, es decir, surgen, desde el punto de vista jurídico, con el objeto de desarrollar una actividad económica específica y, en los términos contemplados por el artículo 333 de la Constitución Política, sólo por autorización del legislador se pueden exigir permisos y requisitos para la realización de ciertas actividades, lo que equivale a decir que, si la ley no ha previsto restricciones para que los particulares desarrollen alguna actividad económica, no pueden las

autoridades administrativas hacerlo válidamente ni tampoco pueden fijar requisitos para otorgar las respectivas autorizaciones, como sucede en el caso sometido a consideración de la Sala. En ese sentido, la autoridad administrativa, con la expedición del acto objeto de control, excedió el marco de sus facultades al regular aspectos que son de competencia exclusiva del legislador.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 000257 DE 2010 (29 de enero) SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - (Anulada) AUDITORIA DE CUENTAS DEL SECTOR SALUD - Quienes auditen ejercen función pública. La ley es la que fija los requisitos para ejercerla / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Sólo tiene facultad para autorizar a las personas que pueden ser contratadas Por virtud del artículo 6º del decreto legislativo 073 de 2010, la función de auditar las cuentas a que se refiere la norma fue delegada en las entidades territoriales y era posible, temporalmente, la celebración de convenios con universidades públicas, para que realizaran tal actividad. Lo anterior significa que las firmas privadas y las universidades públicas que auditen las cuentas del sector salud ejercen función pública y, por lo mismo, los requisitos de carácter general para el ejercicio de la actividad no pueden ser fijados mediante acto administrativo, porque a términos de los artículos 150.23 y 123, en armonía con el artículo 210 de la Constitución, corresponde al Congreso de la República “…Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas…”, a lo cual se añade que, para el caso de las firmas auditoras privadas, por tratarse de particulares que ejercen

funciones públicas, es la ley la que determina el régimen aplicable a tales sujetos y la que regula su ejercicio, por vía general, de manera que sólo el legislador puede establecer las exigencias para que la Superintendencia Nacional de Salud otorgue las autorizaciones a las personas que pueden ser contratadas para la función de auditoría de cuentas y acreencias del sector salud.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 000257 DE 2010 (29 de enero)

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - (Anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de febrero de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00220-00(CA)

Actor: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD

Demandado: RESOLUCION 000257 DE 29 DE ENERO DE 2010

En virtud de lo dispuesto por el artículo 20 de la ley 143 de 1994, procede la Sala a efectuar el control inmediato de legalidad de la resolución 000257 del 29 de enero de 2010, proferida por el Superintendente Nacional de Salud, al amparo de las atribuciones conferidas por el decreto reglamentario 1018 de 20071 y el decreto legislativo 073 de 20102. ANTECEDENTES Mediante oficio recibido en esta Corporación el 19 de febrero de 2010, la Secretaria General de la Superintendencia Nacional de Salud remitió copia auténtica de la resolución 000257 de 2010 (29 de enero), “Por la cual se

establecen los requisitos para obtener la autorización previa de la Superintendencia Nacional de Salud para realizar auditorias”, para efectos de que se realizara el pertinente control de legalidad, en los términos previstos por el artículo 20 de la ley 143 de 1994.

EL TEXTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DE CONTROL.-

“SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD 000257 29 ENE 2010 “Por la cual se establecen los requisitos para obtener la autorización previa de la Superintendencia Nacional de Salud para realizar auditorías. EL SUPERINTENDENTE NACIONAL DE SALUD, en ejercicio de sus atribuciones legales, y en especial de las que le confiere el Decreto 1018 de 2007 y el Decreto 073 de 2010,

RESUELVE: “Artículo 1º. REQUISITOS PARA FIRMAS AUDITORAS. Los requisitos que deben tener las firmas de auditoría que se contraten por parte de las Entidades Territoriales con posterioridad a la expedición del Decreto 073 de 2010, para obtener la autorización previa de la Superintendencia Nacional de Salud son: “1. Personas Jurídicas: Deben ser personas jurídicas debidamente constituidas cuyo objeto social comprenda el ejercicio de actividades de auditoría, para lo cual deben presentar certificado de existencia y representación legal. “2. Experiencia Persona Jurídica: Las firmas de auditoría deberán disponer de experiencia nacional o internacional en la realización de auditorías de cuentas médicas de por lo menos 2 años, principalmente en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. 1 Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones. 2 Por el cual se expiden medidas excepcionales con el fin de liberar recursos de los saldos excedentes del

Situado Fiscal y del Sistema General de Participaciones – Aportes Patronales que permitan financiar la atención a la población pobre no asegurada y los eventos no cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado y se dictan otras disposiciones. “3. La Experiencia del Talento Humano que hará parte del equipo de trabajo debe ser como mínimo de 2 años en temas relacionados con Auditoría Médica, la cual puede ser en el ejercicio propio de la profesión o en actividades que tengan relación directa con temas de auditoría. “4. Capacidad financiera: Las firmas de auditoría deberán tener un patrimonio mínimo de 5.000 salarios mínimos mensuales legales vigentes, para lo cual deben presentar los Estados Financieros (Balance General y Estado de Resultados) con corte a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior, certificados por el Representante Legal y dictaminados por el Revisor Fiscal si está obligado a ello. “5. Capacidad técnica de infraestructura tecnológica: Las firmas de auditora (sic) deben contar con un sistema de Información que apoye el proceso auditor en sus etapas de planeación, ejecución y evaluación, para esto deberán contar con una infraestructura computacional y de comunicaciones (capacidad de almacenamiento, capacidad de procesamiento, redes, comunicaciones y seguridad de la información) que pueda soportar eficientemente el sistema de información de apoyo al proceso auditor de acuerdo con el volumen de cuentas a auditar. La firma solicitante debe remitir la documentación que certifique y evidencie el cumplimiento de las condiciones antes relacionadas. Las firmas de auditoría deben acreditar la experiencia exigida en el presente artículo con las certificaciones de experiencia expedidas por las

entidades. “Artículo 2°. REQUISITOS PARA UNIVERSIDADES PUBLICAS. Los siguientes (sic) requisitos que deben tener las Universidades Públicas para obtener la autorización previa de la Superintendencia Nacional de Salud a que se refiere el artículo 6° del Decreto 073 de 2010. “1. Experiencia individual del talento humano en auditoría médica: Es la experiencia profesional adquirida en el ejercicio propio de la profesión o disciplina en actividades que tengan relación directa con los temas de auditoría médica. El personal ofrecido para realizar la auditoría debe tener experiencia de por lo menos 2 años. “2. Capacidad técnica de infraestructura tecnológica: Las firmas de auditora (sic) deben contar con un sistema de Información que apoye el proceso auditor en sus etapas de planeación, ejecución y evaluación. Deberá contar con una infraestructura computacional y de comunicaciones (capacidad de almacenamiento, capacidad de procesamiento, redes, comunicaciones y seguridad de la información) que pueda soportar eficientemente el sistema de información de apoyo al proceso auditor de acuerdo con el volumen de cuentas a auditar. La firma solicitante debe remitir la documentación que certifique y evidencie el cumplimiento de las condiciones antes relacionadas. “Artículo 3°. La presente rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y cúmplase. Dada en Bogotá, D. C., a 29 ENE 2010. (Firmado) Mario Mejía Cardona. El Superintendente Nacional de Salud” (fls. 2 y 3). Recibido el expediente por reparto, mediante auto del 22 de febrero de 2010 el

despacho avocó el conocimiento del asunto, ordenó notificar personalmente la decisión al señor Superintendente Nacional de Salud y al señor Agente del Ministerio Público, ordenó fijar en lista el negocio por el término de 5 días para garantizar la intervención de la ciudadanía en el trámite, ordenó oficiar a la Superintendencia Nacional de Salud para que remitiera los antecedentes administrativos de la resolución objeto del control inmediato de legalidad y dispuso que, vencido el término de fijación en lista, se corriera traslado al señor Agente del Ministerio Público por el término de 10 días, para que, si así lo consideraba, emitiera su concepto (fls. 6 y 7). Cumplido el trámite dispuesto por los artículos 37 y 38 del decreto 2067 de 1991, cuya aplicación se dispuso por vía de analogía, procede la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación a decidir sobre la legalidad del acto administrativo. 2LOS ANTECEDENTES DEL ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DE CONTROL.- 2.1.- Mediante oficio del 2 de marzo de 2010, la Jefe de la Oficina Jurídica de la Superintendencia Nacional de Salud remitió a esta Corporación la circular única que contiene la justificación para la expedición de la resolución 000257 del 29 de enero de 2010, “Por la cual se establecen los requisitos para obtener la autorización previa de la Superintendencia Nacional de Salud para realizar auditorias”. Consigna la circular que el fundamento jurídico para la expedición de la resolución 00257 de 2010 se halla contenido en el artículo 6º del decreto 4976 de 2010 y que

los requisitos consignados en el acto administrativo objeto del control de legalidad estuvieron orientados a garantizar que las empresas privadas que cumplieran esta función fueran idóneas, reconocidas a nivel nacional, con una capacidad financiera y técnica adecuada para soportar eficientemente el proceso auditor y que puedan responder, patrimonialmente y en el evento en que se requiera, por las actividades realizadas. En relación con las universidades públicas, no era necesaria la exigencia de capacidad financiera, pues cuentan con la solvencia del Estado. Consigna la circular que todos los requisitos guardan relación con el objeto que deben desarrollar, esto es, la auditoría de las cuentas de la salud (fls. 9 y 10). 2.2.- Por conducto de apoderado judicial, la Superintendencia Nacional de Salud intervino en el trámite, para defender la legalidad del acto administrativo objeto de control (fls. 21 a 28). Para el efecto, señaló que, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 225, 227, 228 y 232 de la ley 100 de 1993 y 3 y 4 del decreto reglamentario 1018 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones de inspección, vigilancia y control respecto: 1) de quienes programen, gestionen, distribuyan, administren, transfieran o asignen los recursos públicos y demás arbitrios rentísticos del sistema general de seguridad social en salud, 2) de las entidades administradoras de planes de beneficios de salud, 3) de las instituciones prestadoras de servicios de salud y 4) de los agentes que ejerzan cualquier función o actividad del sector salud o del sistema general de seguridad social en

salud. Señaló también que la ley 100 de 1993 otorgó a la Superintendencia Nacional de Salud la facultad de delegar, en las entidades territoriales, las funciones de inspección, vigilancia y control, respecto de ciertos actores del sistema general de seguridad social en salud; para el efecto, las entidades territoriales pueden contratar con firmas de auditoría colombianas la realización de programas o labores especiales que permitan cumplir dichas funciones. Con base en las normas señaladas, el Gobierno Nacional expidió el decreto legislativo 073 de 2010, en cuyo artículo 6º dispuso que las entidades territoriales deben adelantar la auditoría de las cuentas o acreencias que pagarán con los recursos excedentes de aportes patronales y con los saldos resultantes de la liquidación de los contratos del régimen subsidiado, precisando que las firmas auditoras y las universidades públicas que contraten las entidades territoriales para el desarrollo de tal función deberán contar, previamente, con la autorización de la Superintendencia Nacional de Salud. Por lo anterior, la Superintendencia Nacional de Salud, actuando dentro del marco de sus competencias, profirió la resolución 000257 del 29 de enero de 2010 y, a través de dicho acto administrativo, fijó los requisitos que deben reunir las firmas de auditoría y las universidades públicas para que puedan contar con la autorización a que se refiere el decreto legislativo 073 de 2010. En conclusión, consideró que el acto administrativo objeto de control cumple con los requisitos legales, de forma, técnicos y de motivación contemplados por el orden jurídico, por lo cual debe mantenerse su legalidad (fls. 21 a 28).

2.3.- Vencido el término de fijación en lista, ningún ciudadano concurrió al proceso para defender o cuestionar la legalidad del acto administrativo objeto de control. 3.- El Concepto del Ministerio Público.- Por medio de oficio del 11 de febrero de 2011, el señor Procurador General de la Nación designó al Procurador Primero Delegado ante esta Corporación como agente especial del Ministerio Público en el proceso de la referencia (fl. 109), quien mediante escrito del 14 de febrero de 2010, emitió concepto de fondo en relación con la legalidad del acto administrativo objeto de control. En primer lugar, sostuvo que la inexequibilidad declarada por la Corte Constitucional en relación con el decreto 073 de 2010 implica la pérdida de fuerza ejecutoria de la resolución 000257 de 2010, en la medida en que aquél acto jurídico fue el que dio origen a ésta; sin embargo, en criterio del Ministerio Público, el análisis debe comprender el estudio de legalidad haciendo abstracción de la decisión de la Corte Constitucional, pues el acto objeto de control tuvo fundamento en otras normas jurídicas superiores, concretamente en las contenidas en el decreto 1018 de 2007, “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones”. Afirmó que el artículo 6º del decreto 073 de 2010 facultó expresamente a las entidades territoriales para contratar auditorías, a efectos de realizar tareas de inspección, vigilancia y control respecto de las entidades promotoras de salud; no obstante, en situación de normalidad, tal función concierne a la Superintendencia

Nacional de Salud conforme a lo dispuesto por el artículo 8 numeral 14 del decreto 1018 de 2007, según el cual el Superintendente tendrá, entre otras, la facultad de “…Contratar con universidades asociaciones de profesionales, firmas de auditoría y personas naturales o jurídicas, la realización de programas, labores especiales, evaluaciones externas y auditorías para dar cumplimiento a la función de inspección, vigilancia y control en los generadores de recursos…”. Por otra parte, tal como lo dispone el artículo 233 de la ley 100 de 1993, las entidades territoriales tienen competencia residual en materia de inspección y vigilancia, como entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, pero tales atribuciones se encuentran sujetas a la regulación legal y reglamentaria, de manera que se requiere del acto de delegación para que dichas entidades puedan ejercer esas funciones y como el decreto 073 de 2010 desapareció del ordenamiento jurídico, como consecuencia de la declaración de inexequibilidad, no existe en la actualidad ningún acto de delegación que autorice a las entidades territoriales ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control en cuanto al sistema integral de salud. En conclusión, el delegado del Ministerio Público solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo objeto de control (fls. 110 a 120). CONSIDERACIONES DE LA SALA.- I.- Competencia.- La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para realizar el control de legalidad respecto de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos, durante los estados de excepción decretados por el Gobierno Nacional.

La resolución 000257 del 29 de enero de 2010 constituye un acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto proferido por el Superintendente Nacional de Salud, en ejercicio de la facultades conferidas por el decreto reglamentario 1018 de 2007, “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones” y en desarrollo de los decretos legislativos 4975 de 2010, “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Social” y 073 de 2010, “Por el cual se expiden medidas excepcionales con el fin de liberar recursos de los Saldos excedentes del Situado Fiscal y del Sistema General de Participaciones - Aportes patronales que permitan financiar la atención de la población pobre no asegurada y los eventos no cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado y se dictan otras disposiciones”, razón por la cual es una medida susceptible de control inmediato por parte de esta Corporación, a términos de lo dispuesto por el artículo 20 de la ley 137 de 1994. II.- Aspectos relevantes del control inmediato de legalidad que se ejerce sobre las medidas de carácter general adoptadas al amparo de los decretos legislativos en estados de excepción.- La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación se ha pronunciado sobre las características y el alcance que reviste este tipo de control, debido a que el marco normativo se reduce a lo preceptuado por el artículo 20 de la ley estatuaria 137 de 19943. A tal efecto, ha señalado: 3 Radicación: 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA).

• Se trata de un proceso judicial, que se tramita en ejercicio de la función jurisdiccional que tiene asignada la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. - Por tratarse de un proceso judicial, la decisión que se adopte sobre la legalidad de los actos o de las medidas reviste la connotación de sentencia. - El control que se ejerce es automático e inmediato, lo cual supone, de una parte, que no requiere el ejercicio del derecho de acción para que el Consejo de Estado se pronuncie sobre la legalidad de las medidas de carácter general adoptadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y, de otra parte, que tan pronto se profiera el acto administrativo de carácter general debe ser remitido al Consejo de Estado, para que la Corporación realice el control de legalidad. - Adicionalmente, debe destacarse que son susceptibles de control inmediato de legalidad no solo los actos administrativos de carácter general dictados por el Gobierno, sino toda medida de tal carácter adoptada en ejercicio de función administrativa, como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. - El control de legalidad no impide la ejecución de la norma, pues, hasta tanto se decida sobre su legalidad, permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos. - No es requisito que el acto administrativo se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, ya que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; en tal sentido, la condición para que pueda controlarse es simplemente que se haya expedido y no que esté produciendo efectos4.

• La oficiosidad del control implica que el Juez construya los supuestos de derecho necesarios para realizar el análisis de legalidad, con fundamento en el ordenamiento jurídico vigente, lo cual supone, en primer lugar, que el juez no se halla limitado a efectuar el examen en relación con las motivaciones esbozadas para expedir el acto administrativo o para adoptar la medida objeto de control, o con base en los fundamentos argüidos por los intervinientes en el trámite procesal y, en segundo orden, supone que el control debe ser integral, esto es, que se efectúe con observancia de todo el ordenamiento jurídico vigente y no sólo en relación con los decretos legislativos que sirven de fundamento al acto administrativo controlado. - Finalmente, el control inmediato de legalidad es autónomo, es decir, no depende del control de constitucionalidad que, de manera automática, realiza la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos que declaran y desarrollan los estados de excepción; por consiguiente, la declaración de inexequibilidad de alguno de tales decretos no impide que pueda realizarse el control inmediato respecto de los actos administrativos5.

III.- Contexto en el cual fue expedido el acto administrativo objeto de control.- 4 Ibídem. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23 de noviembre de 2010, radiación: 11001-03-15-000-2010-00228-00(CA). Para efectos de proceder al análisis de legalidad del acto administrativo, resulta necesario ambientar el contexto dentro del cual fue expedido. a).- El decreto legislativo 4975 de 2009.-

La resolución 000257 del 29 de enero de 2010 fue proferida por el Superintendente Nacional de Salud, al amparo de los decretos legislativos expedidos como desarrollo del estado de emergencia social declarado por el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, mediante decreto legislativo 4975 de 2009.