CE-11001-03-15-000-2010-00774-00(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial sobre causales generales y especificas de procedibilidad NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Corte constitucional, sentencia C-590 de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00774-00(AC)

Actor: CLIMACO RAMIREZ QUINTERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTRO La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Clímaco Ramírez Quintero contra el Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado Sección Segunda – Subsección “A” y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala de descongestión, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1382 de 2000.

1. ANTECEDENTES Clímaco Ramírez Quintero instauró acción de tutela, por cuanto, el Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado Sección Segunda – Subsección “A” y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala de descongestión, con sus actuaciones, le vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, la primacía del derecho sustancial, al imperio de la Ley y el respeto de los derechos adquiridos,

pues, incurrieron en vía de hecho.

2. PETICION Y FUNDAMENTOS El accionante solicitó que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, la primacía del derecho sustancial y, los derechos adquiridos.

En consecuencia, pidió que se revocara el fallo de 6 de abril de 2010 proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que resolvió el recurso de súplica; el Auto de 25 de mayo de 2010 que aprobó las agencias en derecho por un salario mínimo en contra del accionante; la sentencia de segunda instancia de 13 de mayo de 2004 proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda y, la sentencia de primera instancia de 14 de agosto de 2001 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, todas estas proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso el accionante contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional. En su lugar, pidió que conforme a los criterios jurisprudenciales de la Corte Constitucional y, los establecidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se ordene a la Nación - Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, que reajuste los sueldos y prestaciones sociales a partir del 1º de enero de 1992 y hasta cuando efectivamente se paguen los reajustes debidamente indexados (fl. 1 a 2). La anterior pretensión se fundó en los hechos que se compendian así: El accionante ingresó al Ejército Nacional en 1964, ascendió al grado de Coronel en 1988 y se retiró del servicio en 1994 con baja efectiva de la institución el 31 de

enero de 1995. Señaló que por su grado de Coronel del Ejército adquirió el derecho a devengar una asignación mensual del 70 por ciento, según lo establece el Decreto Ley 116 de 1988 en concordancia con el Decreto Ley 0195 de 1987. Indicó que, de esta manera, el Ministerio de Defensa – Ejército Nacional le reconoció, liquidó y pagó la mencionada asignación en todos sus sueldos, subsidios y primas, desde el 1 de diciembre de 1988 hasta el 31 de diciembre de 1991. A partir de la expedición de la Ley 4 de 1992 se profirieron una serie de normas que redujeron significativamente los salarios para los oficiales desde Coronel a Mayor General (del 70 por ciento pasaron al 50 por ciento) y, cambiaron el sistema o base para determinar su monto y la distribución porcentual del sueldo básico. Consideró que con esa modificación se violaron sus derechos adquiridos, toda vez que a la fecha de su expedición, 2 de junio de 1992, su situación salarial ya estaba definida. El 3 de febrero de 1998 radicó ante el Ministerio de Defensa Nacional una petición en la que solicitó el reajuste de los sueldos y prestaciones sociales a partir del 1 de enero de 1992 y hasta cuando efectivamente se efectuaran y pagaran dichos reajustes. Esa entidad expidió el Oficio 3803/MDIAU – PET – 177 DE 1998 mediante el que negó esa solicitud. Indicó que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, ante el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, que mediante fallo de 14 de agosto de 2001 declaró probada la excepción de caducidad de la acción respecto de las cesantías únicamente y, declaró probada de oficio la prescripción trienal y, en consecuencia negó las pretensiones de la demanda. El accionante apeló la anterior decisión y, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “A”, en fallo de 13 de mayo de 2004, revocó la sentencia de primera instancia y profirió fallo inhibitorio. Consideró que lo que pretendía el demandante era la modificación de la liquidación de las prestaciones sociales hecha con fundamento en el Decreto 1211 de 1990, acto administrativo respecto del cual operó el fenómeno de la caducidad. Contra esa sentencia el accionante interpuso recurso extraordinario de Súplica, que fue desestimado por la Sala Plena del Consejo de Estado mediante sentencia de 6 de abril de 2010 en la que, además, se condenó en costas al recurrente. Adujo que según la Jurisprudencia Constitucional, la prescripción requiere alegación de parte y, no puede ser declarada de oficio por el juez. Por esa razón, consideró que la parte demandada estaba obligada a alegar la prescripción en la contestación de la demanda, pero, como no lo hizo, renunció a ello y quedó obligada a pagar las diferencias causadas en la asignación mensual del accionante, tal como se reclamó en las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. A su juicio, el Consejo de Estado cambió su criterio y, declaró la caducidad de la

acción, sin tener en cuenta que también se había reclamado la reliquidación de las asignaciones mensuales no prescritas, que por ser periódicas, no tienen término de caducidad.

3. OPOSICION - La Coordinadora del Grupo Contencioso Constitucional de la Dirección de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa solicitó que se negaran las pretensiones de la tutela, pues consideró que el accionante tuvo la oportunidad de presentar sus alegaciones en las diferentes instancias establecidas en la ley sin que se evidenciara vía de hecho dentro de las actuaciones de la Jurisdicción

Contencioso Administrativa. A su juicio, la acción de tutela no es procedente pues se dirige contra providencias judiciales y, no es jurídicamente admisible, que por un procedimiento sumario como el de esta acción, se invaliden actuaciones surtidas en un proceso diseñado precisamente para garantizar los derechos Constitucionales y legales de las partes, pues, ello implicaría que, en aras de la protección de un derecho fundamental, se vulneren otros de igual rango como el debido proceso. Señaló que los magistrados analizaron las pretensiones de la demanda y la normatividad alegada y, en aplicación del criterio de la sana crítica, consideraron que los argumentos esgrimidos por el accionante no eran de recibo. - El doctor Ilvar Nelson Arévalo Perico, Magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, señaló que la sentencia atacada por vía de tutela fue proferida por una Sala de Descongestión en la que actuó como Ponente la Doctora Lisenia García Hermann, por lo que, consideró que no debía realizar pronunciamiento

alguno al respecto. Sin embargo, manifestó que las razones que motivaron dicha sentencia, están ampliamente consignadas en la misma y, la Sala en el momento oportuno expuso el porqué de las circunstancias de hecho y de derecho que motivaron la decisión adoptada. Adujo que la sentencia proferida en primera instancia fue apelada y una vez concedido el recurso, el Consejo de Estado también analizó el caso y decidió lo que estimó pertinente. Que, en consecuencia, la acción de tutela contra sentencias no se puede convertir en una segunda apelación de las decisiones frente a las cuales se han otorgado todas las instancias. - La doctora Martha Teresa Briceño de Valencia, Presidenta de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela. Pues, ésta se dirige contra una providencia judicial de un órgano de cierre. Indicó que en efecto la improcedencia de la tutela contra providencias judiciales dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, pues, deciden sobre asuntos que, por mandato constitucional y legal, están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones del Juez de cierre.

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento

preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial, o en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección considera que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas.

No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 243 de la Constitución Política). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre1.

Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b)

defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, 1 Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora Ana Margarita Olaya Forero. e) error inducido, f) decisión sin motivación, h) desconocimiento del precedente e i) violación directa de la Constitución. En el caso concreto, el accionante solicitó que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, la primacía del derecho sustancial y, los derechos adquiridos. En consecuencia, pidió que se revocara el fallo de 6 de abril de 2010 proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que resolvió el recurso de súplica; el Auto de 25 de mayo de 2010 que aprobó las agencias en derecho por un salario mínimo en contra del accionante; la sentencia de segunda instancia de 13 de mayo de 2004 proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda y, la sentencia de primera instancia de 14 de agosto de 2001 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fallos proferidos dentro del trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional.

Al respecto, se advierte que la acción deviene en improcedente, pues el control de las providencias judiciales por medio de tutela no puede extenderse a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia, y el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinario, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1] y 234 de la CP). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, pues, deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones del Juez de Cierre2. En ese orden de ideas, debe negarse por improcedente el amparo solicitado, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta decisión. 2 Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (436102), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora Ana Margarita Olaya Forero. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA

1. NIEGASE por improcedente la solicitud de tutela instaurada por Clímaco Ramírez Quintero contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Sección Segunda y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

Si no se impugna esta decisión, remítase el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ LUCY CRUZ DE

QUIÑONES

Conjuez

JUAN RAFAEL BRAVO ARTEAGA

Conjuez