CE-11001-03-15-000-2010-00889-01(AC)-2011

ACCION DE GRUPO - Legitimación en la causa por activa En efecto, dado que la Acción de Grupo es de origen plural, la constitución de la parte demandante para constituir la legitimación en la causa por activa, ha sido objeto de control de constitucionalidad a través de la Sentencia C-116 del 13 de febrero de 2008, por medio de la cual se declaró condicionalmente exequible el artículo referido, en el entendido que para instaurar una Acción de Grupo no se requiere necesariamente conformar un grupo de veinte personas, pues basta que un miembro del grupo que actué a su nombre establezca en la demanda los criterios que permitan establecer la identificación del grupo afectado. (…) En este sentido es claro para la Sala, que en el presente litigio, la Sociedad SPITZER L.T.D.A., al presentar la demanda de Acción de Grupo contra INDUMIL, para identificar al grupo afectado, expresó que se trata de toda persona natural o jurídica que haya pagado los valores cobrados por INDUMIL, por concepto del servicio de administración y manejo o el de supervisión y control de importaciones, con base en las Circulares 13645 de 1998 y 12709 de 2002, declaradas nulas mediante sentencia de 11 de octubre de 2007. Se observa igualmente, que en el escrito que subsanó el Auto de Inadmisión, la accionante, complementó los criterios de identificación, y así mismo proporcionó algunos ejemplos de fuentes de información, como la DIAN, la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la legitimación en la causa por activa, Consejo de

Estado, Sección Tercera.

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Defecto sustantivo En éstos términos, se advierte que le asiste razón al Juez de Primera Instancia al considerar que la decisión de rechazo de la demanda expresada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, vulneró el derecho fundamental de acceso a la administración de Justicia, como quiera que no dio aplicación al numeral 4 del artículo, que prescribe la oportunidad de aportar criterios para identificar y definir el grupo. Cuestión que evidentemente morigera el derecho aludido, al limitar el derecho de acción de la Sociedad tutelante, pues bajo su tesis invalida el propósito de la Acción de Grupo, en los términos legales y los expresados en la exequibilidad condicionada, referida en párrafos anteriores. Así las cosas, la Sala concluye que en la presente controversia las decisiones judiciales censuradas, incurren en la constitución de defecto sustantivo, al no adecuarse a la interpretación condicionada expresada por la Corte Constitucional, imponiendo un criterio limitante y restrictivo respecto del derecho de acceso a la administración de Justicia. En razón de lo así expuesto, se encuentra fundamento suficiente para confirmar la decisión de primera instancia.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00889-01(AC)

Actor: SPITZER L.T.D.A.

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Decide la Sala la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 11 de noviembre de 2010 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado por medio de la cual se concedió el amparo del derecho de acceso a la administración de justicia.

I. ANTECEDENTES

1. Derechos fundamentales invocados en protección.

Actuando a través de apoderado judicial y en ejercicio de la Acción de Tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, la Sociedad tutelante invocó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. La solicitud la fundamentó en los siguientes:

2. Hechos. 2.1 En ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas por la Ley 61 de 1993, el Ministerio de Defensa Nacional expidió el Decreto Ley 2535 de 1993 “por el cual se expiden normas sobre armas, municiones y explosivos”, indicando que la Entidad gubernamental encargada de adelantar tales operaciones a solicitud de los particulares sería INDUMIL, quien no podría derivar utilidad alguna y sólo podría cobrar costos de administración y manejo. 2.2 Señaló, que en virtud de lo anterior, INDUMIL expidió las Circulares 13645/GSA-GCE-618 de 1998 (25 de septiembre) y 12709/G-SA-GCE-618 de 2002 (5 de agosto), a través de las cuales fijó la tarifa de supervisión y control de importaciones y exportaciones de nitrocelulosa, pentaeritriol, productos químicos

de grado fertilizantes, productos químicos para consumo, producción, distribución y comercialización, explosivos y accesorios de voladura, trietanolamina y productos convención de armas químicas, armas, municiones, entre otros. 2.3 Afirmó, que las citadas circulares fueron declaradas parcialmente nulas por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 11 de octubre de 2007 (expediente Nº 2004-00026-01), al considerar que la tarifa por el servicio de supervisión y control de importaciones y exportaciones, resultaba contraria al inciso 2° del artículo 338 de la Constitución Política, en la medida que el Decreto Ley 2535 de 1993 no establecía el sistema y método para definir los costos del servicio. 2.4 Con fundamento en lo anterior, SPITZER LTDA, presentó Acción de Grupo contra INDUMIL, solicitando la indemnización de perjuicios causados con el recaudo ilegal de un tributo del orden nacional. El estudio de la demanda le correspondió al Juzgado 18 Administrativo del Circuito de Bogotá, quien mediante auto de 21 de octubre de 2009 la inadmitió por considerar que la demandante no indicó el criterio para identificar y definir el grupo, puesto que no individualizó a las 20 personas que lo conformaban. Bajo ese entendido, ordenó al actor subsanar la demanda. 2.5 Relató, que mediante escrito de 30 de octubre de 2009, la Entidad subsanó la demanda, no obstante, el Juzgado de primera instancia mediante auto de 18 de noviembre de 2009, la rechazó, argumentando, que si bien el criterio de

identificación propuesto por la parte actora permite inferir que un amplio número de personas naturales y jurídicas se habían visto afectadas con el cobro de la tasa por INDUMIL, dicho sustento no resultaba suficiente para determinar quiénes conformaban el grupo mínimo de 20 personas. 2.6 Expresó, que SPITZER L.T.D.A., interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante Auto de 24 de junio de 2010, confirmó el Auto censurado, pues consideró que no existía prueba de que “las personas o Entidades señaladas por la actora, hayan pagado algún valor por los hechos mencionados con anterioridad y así haberse vistos perjudicados, además, al no haber prueba del pago aludido, tampoco hay prueba de que sean 20 o mas personas las afectadas con el presunto actuar de INDUMIL, requisito indispensable para tramitar una demanda de acción de grupo”, (sic). 2.7 Asimismo, el Tribunal sostuvo que el demandante no cumplía la exigencia contenida en el artículo 46 de la Ley 472 de 1998, puesto que no identificó ni enumeró en debida forma a las 20 personas que debían componer el grupo. 2.8 En criterio de la Sociedad tutelante la decisión proferida por el Tribunal afecta sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia toda vez, que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca presentó argumentos diferentes a los expuestos por el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá para inadmitir la demanda de Acción de Grupo presentada por INDUMIL, ya que adujo que la demandante no había probado que los integrantes del grupo

hubiesen pagado efectivamente la tasa recaudada por INDUMIL, supuesto que no fue planteado por el a quo al inadmitir la demanda. 2.9 Finalmente expresó, que tanto el Juzgado como el Tribunal restringieron el contenido y el alcance del criterio ofrecido por SPITZER LTDA, para identificar y definir el grupo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° de la Ley 472 de 1998 que a su tenor dispone:”si no fuere posible proporcionar el nombre de todos los individuos de un mismo grupo, expresar los criterios para identificarlos y definir el grupo”. 2.10 Por lo anterior peticionó, que se amparen los derechos invocados en protección y en consecuencia se ordene la inadmisión de la demanda de acción de grupo propuesta por INDUMIL.

3. Contestación de la solicitud de tutela.

3.1 Juzgado Dieciocho Administrativo de Bogotá. Se opuso a las pretensiones de la Sociedad tutelante, indicando que el trámite de la demanda de Acción de Grupo propuesta por SPITZER LTDA, se surtió conforme al procedimiento establecido en la Ley. Por otra parte, adujo que la Acción de tutela es improcedente contra providencias judiciales salvo que medie una de las causales especiales de procedibilidad, esto es, que la providencia en cuestión incurra en defecto orgánico, procedimental absoluto, fáctico o material o en error inducido, carencia de motivación, desconocimiento del precedente o violación directa de la Constitución, lo cual no ocurrió en el asunto de la referencia. 3.2 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Luego de realizar un recuento del trámite dado a la demanda de acción de grupo propuesta por la actora contra INDUMIL y señalar las razones que lo levaron a confirmar el rechazo de la demanda, precisó que SPTIZER LTDA, no identificó el número en debida forma de las 20 personas que conforman el conjunto, así como tampoco demostró el hecho común, el daño común y la relación de causalidad. 3.3 INDUMIL Señaló, que la actora cuenta con otro mecanismo judicial para obtener la protección de los derechos que considera vulnerados, sin que exista un perjuicio irremediable que torne procedente la tutela como mecanismo transitorio. De otro lado indicó, que para que la Acción de Grupo pueda admitirse no basta con aportar un CD o un listado de personas que hayan efectuado importaciones en Colombia, puesto que es menester que manifiesten su interés en conformar el grupo e intervenir en la demanda.

4. La Sentencia impugnada La Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 11 de noviembre de 2010, concedió el amparo del derecho de acceso a la administración de justicia

de SPITZER LTDA.

5. La Impugnación Inconforme con la decisión de primera instancia INDUMIL, la impugnó, manifestando al respecto, que en el citado fallo se comete un error al considerar como suficiente la información contenida en el CD en el escrito subsanatorio para identificar a los miembros del grupo, siendo lo cierto que las actividades enunciadas, exceden a las contenidas en el medio magnético en cita, convirtiéndose esta última información en un criterio necesario pero no suficiente

para la identificación e individualización de los miembros del grupo. De otra parte, y para demostrar la improcedencia de la acción de tutela, se tiene que la Ley 472 de 1998, da la opción de que sea el Juez de conocimiento quien identifique a los miembros del grupo a partir de los criterios proporcionados por el accionante cuando no pueda individualizar a los miembros del mismo, posibilidad no predicable en el presente caso, toda vez que el actor actuando con mediana diligencia y cuidado tuvo la posibilidad de individualizar al grupo previo a la admisión de la demanda, toda vez que pudo haberle solicitado al Juez que se oficiara con tal fin, y además de ello insistir en la petición de información que se negó debido a la reserva predicable de ellos, mediante el procedimiento establecido en la Ley 87 de 1985. Por lo anterior, solicitó revocar el fallo de primera instancia. Para resolver, se II.

CONSIDERA

1. Competencia Le corresponde a esta Sala conocer la presente Acción de Tutela de conformidad con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20001.

2. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si las Autoridades Judiciales accionadas vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, de la Sociedad SPITZER LTDA, al rechazar la demanda de Acción de Grupo.

3. Fundamentos de Decisión En el sub exámine, la Sociedad SPITZER LTDA, solicita que se dejen sin efectos los Autos de 21 de octubre de 2009, 18 de noviembre de la misma anualidad y 24 de junio de 2010 a través de los cuales el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá y

el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazaron la demanda de acción de grupo interpuesta por la petente contra INDUMIL. 1 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. En efecto, para que proceda la Acción de Tutela contra providencia judicial, la Jurisprudencia ha establecido el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia, dentro de los cuales cita: a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, b) Que se hayan agotado todos los mediosordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, c) Que se dé cumplimiento al requisito de la inmediatez, d) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora, e) Que se identifiquen de manera razonable tanto los hechos que generaron la trasgresión, como los derechos vulnerados y que se haya alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que hubiere sido posible, f) Que no se trate de sentencias proferidas en procesos de acción de tutela. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la

Constitución.

4. Análisis del caso En atención a lo previamente expuesto, esta acción supera los mencionados requisitos de procedibilidad, toda vez que la cuestión planteada presenta relevancia constitucional en el marco del derecho de acceso a la administración de justicia, se agotaron todos los mecanismos de defensa judicial, pues ejerció en oportunidad procesal el recurso ordinario de apelación, existe inmediatez, pues sólo han transcurrido 5 meses desde que se profirió la decisión acusada, se identificaron los hechos generadores de la supuesta vulneración y no se trata de una providencia emitida dentro de una Acción de Tutela.

En la presente controversia, se discute el requisito de admisión de la demanda de Acción de Grupo. Al respecto el artículo 46 de la Ley 472 de 1998, dispone “las acciones de grupo son aquellas interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas, (…) el grupo estará integrado al menos por veinte personas”. En efecto, dado que la Acción de Grupo es de origen plural, la constitución de la parte demandante para constituir la legitimación en la causa por activa, ha sido objeto de control de constitucionalidad a través de la Sentencia C-116 del 13 de febrero de 2008, por medio de la cual se declaró condicionalmente exequible el articulo referido, en el entendido que para instaurar una Acción de Grupo no se requiere necesariamente conformar un grupo de veinte personas, pues basta que un miembro del grupo que actué a su nombre establezca en la demanda los criterios que permitan establecer la identificación del grupo afectado.

Dicho criterio, es compartido por la Sección Tercera de ésta Corporación, que al referirse a los requisitos de admisión de que tratan los numerales 2 y 4 del artículo 52 de la Ley 472 de 1998, expresó lo que a continuación se cita: “Debe tenerse en cuenta que la normativa que regula la estructura del proceso, permite identificar la existencia de dos grupos, dentro del mismo. Uno el grupo que promueve la demanda, otro el grupo afectado. La distinción entre estos grupos estriba en que el grupo demandante es aquél integrado por quienes ejercitan el derecho a accionar formulando la demanda a nombre de todo el grupo afectado, con la advertencia de que la demanda puede ser presentada por una sola persona o por un grupo de personas, mientras que cumplan con la condición de permanecer al grupo afectado. El grupo afectado corresponde a una aceptación de contenido genérico, en la medida en que se identifica con aquel integrado por un número no inferior a veinte personas que hubieren sufrido un perjuicio individual procedente de una misma causa, grupo cuyos integrantes deben ser identificados por sus nombres en la demanda, o en todo caso, en la misma oportunidad deben ser expresados los criterios para identificarlos y definir el grupo” Del anterior planteamiento se infiere que corresponde a la parte demandante, en el escrito contentivo de la demanda; o bien individualizar a las personas que conforman el grupo, o expresar criterios y aportar pruebas que permitan individualizar el conglomerado afectado. En este sentido es claro para la Sala, que en el presente litigio, la Sociedad SPITZER L.T.D.A., al presentar la demanda de Acción de Grupo contra INDUMIL,

para identificar al grupo afectado, expresó que se trata de toda persona natural o jurídica que haya pagado los valores cobrados por INDUMIL, por concepto del servicio de administración y manejo o el de supervisión y control de importaciones, con base en las Circulares 13645 de 1998 y 12709 de 2002, declaradas nulas mediante sentencia de 11 de octubre de 2007. Se observa igualmente, que en el escrito que subsanó el Auto de Inadmisión, la accionante, complementó los criterios de identificación, y así mismo proporcionó algunos ejemplos de fuentes de información, como la DIAN, la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Conforme a los fundamentos de identificación así expresados, se advierte que si bien no se individualizó a cada una de las 20 personas natural o jurídica que integraban el grupo, como lo dispone el numeral 2 del artículo 52 de la Ley 472 de 1998, lo cierto es, que dicha población era identificable, dada su calidad de importadores o exportadores de los productos de que tratan las Circulares 13645 de 1998 y 12709 de 2002 expedidas por INDUMIL, y que pagaron efectivamente la tasa por gastos de servicios de control y supervisión. En éstos términos, se advierte que le asiste razón al Juez de Primera Instancia al considerar que la decisión de rechazo de la demanda expresada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, vulneró el derecho fundamental de acceso a la administración de Justicia, como quiera que no dio aplicación al numeral 4° del artículo, que prescribe la oportunidad de aportar criterios para identificar y definir el

grupo. Cuestión que evidentemente morigera el derecho aludido, al limitar el derecho de acción de la Sociedad tutelante, pues bajo su tesis invalida el propósito de la Acción de Grupo, en los términos legales y los expresados en la exequibilidad condicionada, referida en párrafos anteriores. Así las cosas, la Sala concluye que en la presente controversia las decisiones judiciales censuradas, incurren en la constitución de defecto sustantivo, al no adecuarse a la interpretación condicionada expresada por la Corte Constitucional, imponiendo un criterio limitante y restrictivo respecto del derecho de acceso a la administración de Justicia. En razón de lo así expuesto, se encuentra fundamento suficiente para confirmar la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia impugnada, que tuteló el derecho de acceso a la Administración de Justicia de la Sociedad SPITZER LTDA., en sus precisos términos. LIBRENSE las comunicaciones de que trata el articulo 30° del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCON LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO