CE-11001-03-15-000-2010-00988-01(AC)-2011

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedencia / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Principio de autonomía judicial Consecuencialmente, las interpretaciones de los jueces no constituyen defecto por el simple hecho de no ser compartidas por las partes. Las discrepancias razonables de interpretación de las normas jurídicas no suponen violación de derechos fundamentales y, en consecuencia, no pueden ser discutidas por la vía de la acción de tutela. Además, el mencionado principio “de autonomía judicial no admitiría que por vía de tutela se echaran abajo las decisiones judiciales con el pretexto de que el criterio escogido por el juez coincide o no con el del fallador que lo revisa”. El criterio del juez de tutela no puede desplazar el del juez natural. Así las cosas, la acción de tutela resulta improcedente en el asunto bajo estudio, porque mediante ella el accionante pretende revivir una discusión jurídica que ya fue resuelta por el juez natural del asunto y que fue definida en última instancia por el superior jerárquico, sin que el accionante pueda aducir que se le violó el derecho de acceso a la administración de justicia, o el debido proceso porque tuvo la oportunidad de intervenir en el respectivo proceso y de ejercer el derecho de defensa.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 6

NOTA DE RELATORIA: Sobre el principio de autonomía judicial, Corte Constitucional, sentencia SU-429 de 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00988-01(AC)

Actor: INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL FOMENTO DE LA EDUCACION

SUPERIOR - ICFES Demandado: JUEZ SEXTO ADMINISTRATIVO DE POPAYAN Y OTRO La Sala decide la impugnación interpuesta por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, contra la sentencia de 4 de noviembre de 2010, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección “B” mediante la cual rechazó por improcedente el amparo de los derechos fundamentales invocados en la acción de tutela.

I. ANTECEDENTES El Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior - ICFES interpuso acción de tutela contra el Juez Sexto Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, pues, consideró vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad y, al debido proceso, con las sentencias del 22 de enero de 2010 y 20 de mayo de 2010, respectivamente (fl. 1).

Hechos Del escrito de tutela, se advierten como hechos relevantes los siguientes (fls. 2 a 5): Edgar Ernesto Astudillo López, María Liliana López Criollo, Teresa Fierro Trazán y Zully Bernarda Ruiz Meneses, mediante apoderado, presentaron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa en contra de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, el ICFES, y la Universidad Libre de Colombia, con el objeto

que se declararan administrativamente responsable por “omisión en la vigilancia y control debidos para el funcionamiento de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre - Extensión Popayán, por parte de las entidades del Estado y la Institución de Educación Superior por funcionar en Popayán sin reunir los requisitos legales. El proceso fue tramitado en primera instancia por el Juzgado Sexto Administrativo de Popayán, que mediante fallo de 22 de enero de 2010, declaró la responsabilidad del ICFES y del Ministerio de Educación Nacional y condenó al pago de perjuicios morales en cuantía de 100 salario mínimos legales mensuales vigentes a favor de cada uno de los accionantes. La anterior decisión fue apelada por el ICFES ante el Tribunal Administrativo del Cauca, que mediante sentencia del 26 de noviembre de 2009, confirmó la providencia de primera instancia, pues argumentó que tanto el ICFES como el Ministerio de Educación en ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que les tiene asignada la ley, de manera irregular procedieron a dar apertura al programa de derecho en la ciudad de Popayán. La entidad accionante indicó que las decisiones judiciales materia de la tutela adolecen de defecto sustantivo en la medida que fueron proferidas con desconocimiento total del ordenamiento jurídico vigente a través de una interpretación contraevidente, pues, no es posible declarar la responsabilidad de una entidad estatal por omisión en el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia cuando; según el ordenamiento esta no cumple función de este tipo, sólo realiza funciones de apoyo al ejercicio de esa función, por lo que, no existe ninguna prueba de que haya incumplido ningún deber a su cargo. Igualmente,

según la normatividad no es su función realizar el registro de los programas de educación superior o garantizar que las Universidades lo realicen y, por último, no existe prueba de que la apertura del programa de derecho sin registro haya sido realizada por el ICFES o por alguno de sus agentes. Adujo que tanto el Juzgado como el Tribunal dieron por probada la responsabilidad del ICFES sin hacer ningún examen de la normatividad a la que se encontraba sujeta la entidad; sin analizar cuáles eran sus funciones legales y sin determinar si el daño reclamado por los demandantes era la consecuencia de su incumplimiento. Señaló que no existió en el expediente prueba de los perjuicios morales y que los mismos se tasaron apartándose de la jurisprudencia del Consejo de Estado, lo cual implica que se vulnera el derecho fundamental a la igualdad. Consideró que el Tribunal confundió el concepto de arbitrio iudicis, con el de discrecionalidad absoluta, el cual, se acerca más a la arbitrariedad y por esta vía otorgó a los demandantes 100 salarios mínimos como perjuicios morales, los cuales corresponden a la máxima condena reconocida por ese concepto por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Pretensiones. Solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y, al debido proceso. En consecuencia, pidió que se dejara sin efectos la sentencia proferida por el Juez Sexto Administrativo de Popayán el 22 de enero de 2010 y la sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca de 20 de mayo de 2010. Y, en su lugar, se absolviera al ICFES de la condena señalada en su contra en el proceso

de reparación directa. Oposición. - El Juzgado Sexto Administrativo de Popayán pidió que no se accediera a la acción de amparo, pues consideró que no hubo vulneración de derecho fundamental alguno. Señaló que el accionante tuvo la oportunidad legal para controvertir las pruebas y oponerse expresamente a la decisión tomada en primera instancia, tal como lo hizo al interponer el recurso de apelación, con los mismos argumentos exhibidos en la presente tutela. Adujo que la acción de amparo no puede utilizarse como otra instancia de debate, cuando una de las partes vencida en un juicio y agotado el trámite legal no comparte la decisión tomada. - A pesar de ser notificado (folios 115 y 116), el Tribunal Administrativo del Cauca no dio respuesta a la acción de tutela. Fallo impugnado. El Consejo de Estado Sección Segunda - Subsección “B” rechazó por improcedente la acción de tutela. Señaló que el Juez y el Tribunal para tomar las decisiones cuestionadas valoraron las pruebas obrantes en el proceso entre las cuales se encontraban los testimonios visibles a folios 98 a 99, con ellos llegaron a la convicción de que a los demandantes en el proceso de reparación directa se le generó aflicción producida por el hecho dañino y por tanto consideraron procedente reconocer una suma de dinero a título de indemnización por el perjuicio moral causado. Consideró que en cuanto a la tasación de los perjuicios morales, ésta se debe hacer según el criterio del juez de conocimiento, aplicando su prudente arbitrio

para lograr que se dé una reparación integral y equitativa del daño irrogado al particular de conformidad con el artículo 90 de la C.P., y el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, dentro de los parámetros jurisprudenciales reconocidos para tasar los perjuicios morales. Por lo anterior, a su juicio, el Juez de tutela no puede cuestionar el criterio del juez ordinario al determinar la cuantía indemnizatoria a título de perjuicio moral, pues, precisamente, el monto se determinó por los operadores jurídicos de conformidad con los elementos fácticos allegados al proceso de reparación directa. Señaló que los jueces naturales del proceso de reparación directa tomaron las decisiones luego de un análisis juicioso y que las mismas se derivaron de una argumentación clara y motivada, por lo cual resaltó que el Tribunal Administrativo del Cauca y el Juzgado Sexto Administrativo de Popayán, utilizaron criterios de interpretación normativa válidos y razonables al momento de desatar la controversia, más concretamente al decidir el monto del perjuicio. Indicó que la autonomía judicial envuelve el respeto por el principio de independencia de los jueces para interpretar el ordenamiento jurídico y por ello, consideró que no constituye una vía de hecho la decisión que de forma razonada exprese los argumentos por los cuales el funcionario judicial la adopta, dado que la exposición del criterio no implica el desconocimiento del ordenamiento jurídico. Impugnación. La entidad accionante impugnó el anterior fallo. Indicó que la anterior decisión resulta contraria a la reciente jurisprudencia del Consejo de Estado que ha admitido la procedencia de la tutela contra providencias

judiciales en aquellos casos en los cuales la magnitud del error contenido en la providencia judicial es suficiente para hacerla viable. Señaló que, en el caso concreto, el Tribunal y el Juzgado no advirtieron que dichos testimonios no constituían prueba del daño causado que se pretendía demostrar. A su juicio, los jueces ordinarios para solucionar la controversia no valoraron el hecho de que los testimonios no constituían prueba alguna del supuesto daño que se alegaba, por lo que, es razón suficiente para que se configure el defecto fáctico por la falta de valoración del acervo probatorio. Consideró que en este caso se presentó un error protuberante y grosero, ante el desconocimiento absoluto del ordenamiento jurídico, en la medida que sin configurarse ninguno de los presupuestos de la responsabilidad del Estado, se condenó al ICFES a pagar más de cincuenta millones de pesos. Manifestó que en la sentencia impugnada se confunde el prudente arbitrio del juez con la discrecionalidad absoluta, pues, la condena impuesta no se motivó de manera razonada y con respecto del precedente judicial.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial, o en su defecto, siempre que ello sea necesario

para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección considera que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los

jueces y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la

existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. En el caso concreto, la entidad accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y, al debido proceso. En consecuencia, pidió que se dejaran sin efectos las sentencias proferidas por el Juez Sexto Administrativo de Popayán el 22 de enero de 2010 y por el Tribunal Administrativo del Cauca el 20 de mayo de 2010. Y en su lugar, se absolviera al ICFES de la condenada señalada en su contra en el proceso de reparación directa. En lo atinente a las interpretaciones de los jueces, la Corte Constitucional ha señalado: "Los conflictos que surgen en torno a la interpretación de normas de carácter legal o reglamentario, son, en principio, asuntos de orden legal que compete resolver a los jueces ordinarios o contencioso administrativos y escapan, por consiguiente, de la competencia del juez de tutela. Sin embargo, excepcionalmente dichos conflictos adquieren relevancia constitucional y, por ende, pueden ser debatidos en sede de tutela, cuando los derechos fundamentales de los destinatarios de la norma que se interpreta resultan directamente vulnerados por esa interpretación. A juicio de la Corte, la vulneración directa se produce cuando (1) la interpretación efectuada por el

funcionario es manifiestamente irrazonable, y, (2) la interpretación propuesta por los actores es la única admisible a la luz del texto constitucional. Adicionalmente, la Corte ha determinado que en aquellos casos en que la interpretación de una norma legal o reglamentaria, llevada a cabo por un servidor público, sea grosera y ostensiblemente inconstitucional y vulnere de forma clara y directa derechos fundamentales, la acción de tutela es procedente..." 1 Consecuencialmente, las interpretaciones de los jueces no constituyen defecto por el simple hecho de no ser compartidas por las partes. Las discrepancias 1 Corte Constitucional, Sentencia T-121 de 1999. razonables de interpretación de las normas jurídicas no suponen violación de derechos fundamentales y, en consecuencia, no pueden ser discutidas por la vía de la acción de tutela. Además, el mencionado principio “de autonomía judicial no admitiría que por vía de tutela se echaran abajo las decisiones judiciales con el pretexto de que el criterio escogido por el juez coincide o no con el del fallador que lo revisa”2. El criterio del juez de tutela no puede desplazar el del juez natural. Así las cosas, la acción de tutela resulta improcedente en el asunto bajo estudio, porque mediante ella el accionante pretende revivir una discusión jurídica que ya fue resuelta por el juez natural del asunto y que fue definida en última instancia por el superior jerárquico, sin que el accionante pueda aducir que se le violó el derecho de acceso a la administración de justicia, o el debido proceso porque tuvo

la oportunidad de intervenir en el respectivo proceso y de ejercer el derecho de defensa. En razón de lo discurrido, se confirmará el fallo impugnado que rechazó por improcedente la presente acción, previa aclaración de que por técnica jurídica la decisión ha debido ser la de denegar la tutela por improcedente y no rechazarla, porque en los términos del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, sólo hay lugar al rechazo cuando la solicitud de tutela no se corrige dentro del término concedido para el efecto por el juez, lo que no ocurrió en este caso. Por último se reitera, que la acción de tutela no es una tercera instancia en la que puedan ventilarse asuntos que ya fueron definidos por los jueces naturales del asunto dentro del escenario diseñado por la ley para el efecto, esto es, el proceso judicial. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA CONFIRMASE la sentencia impugnada, proferida el 4 de noviembre de 2010 por el Consejo de Estado Sección SegundaSubsección “B” por las razones expuestas en este fallo. 2 Corte Constitucional Sentencia SU-429 de 1998. Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS

BARCENAS

Presidenta

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRIGUEZ