CE-11001-03-15-000-2010-01111-00(AC)-2011

ACLARACIÓN DE VOTO / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Causales de procedibilidad y estudio de fondo /

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA

[P]ongo a consideración de la Sala de la Sección Quinta, la posibilidad de aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, no sólo en aquellas situaciones especialísimamente excepcionales en las cuales se evidencie de manera superlativa que la providencia judicial adolece de un vicio procesal ostensiblemente grave y desproporcionado, sino para todas las causales en las que la Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. (…) Ahora bien, como para el caso en concreto se superaron las “causales genéricas de procedibilidad”, esto es, entre otras, que el asunto represente relevancia constitucional, que se hubieren agotado los medios ordinarios de defensa, que se hubiere cumplido con el presupuesto de la inmediatez, la decisión del fallo mayoritario de la Sala no ha debido ser el de rechazar por improcedente la acción sino, por el contrario, negarla toda vez que no se configuraron, en el sub judice, ninguna de las “causales especiales de procedibilidad”, esto es, defecto sustantivo, orgánico o procedimental, defecto fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente ni violación directa de la Constitución. En los anteriores términos dejo expuestas las razones por las cuales me aparto de la posición mayoritaria de la Sala en el tema de la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO

2591 DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA Consejero: ALBERTO YEPES BARREIRO Radicación número: 11001-03-15-000-2010-01111-00(AC)

Actor: MUNICIPIO DE GACHALÁ – CUNDINAMARCA Y OTRO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTRO ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO ALBERTO YEPES BARREIRO Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporación, me permito exponer las razones por las cuales, si bien suscribo el presente fallo con la finalidad de proteger la seguridad jurídica de las providencias que se dicten en la Sección para evitar que la decisión de procedibilidad de tutela contra providencia judicial dependa del criterio de los conjueces de turno, considero necesario dejar sentado mi disenso respecto de la posición mayoritaria de esta Sala de Sección, en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Así, me permito señalar, de manera respetuosa, por qué me aparto de la argumentación seguida para arribar a la decisión adoptada, en la medida en que considero que era imperioso adelantar el estudio de fondo, a fin de determinar si se cumplían o no los requisitos genéricos de procedibilidad de esta acción, para posteriormente entrar a examinar la configuración de los defectos denominados causales especiales de procedibilidad por la jurisprudencia constitucional.

La Sala encontró que en el caso bajo examen no se configuró (i) una flagrante violación al debido proceso, ni (ii) una restricción del derecho de acceso a la

administración de justicia, únicos dos supuestos que, de acuerdo con la posición mayoritaria de esta Sección, pueden hacer procedente la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, pues el juez constitucional debe circunscribirse a “la corrección de la omisión que constituye la vulneración de los derechos de acceso a la administración de justicia o al debido proceso en su manifestación del derecho de defensa o contradicción, para no invadir la competencia del juez natural del proceso y respetar el principio de seguridad jurídica”. Es por ello, que cuando no se evidencia un “vicio ostensible, grave y desproporcionado, que afecta estos derechos fundamentales” considera la Sala que la acción de amparo constitucional se torna improcedente y no es necesario siquiera adentrarse en el examen del cumplimiento de las causales genéricas y especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, establecidas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. A mi juicio, tal posición desconoce la jurisprudencia de dicho tribunal, intérprete autorizado de la Carta Fundamental y, en consecuencia, órgano de cierre en materia de derechos fundamentales1. Por lo anterior, el desconocimiento de su jurisprudencia resulta inadmisible, como quiera que nuestro propio ordenamiento jurídico establece que “[l]a interpretación que por vía de autoridad hace [la Corte Constitucional], tiene carácter obligatorio general”2, refiriéndose al alcance de las sentencias que profiere en ejercicio del control de constitucionalidad. De igual manera, se ignora la cosa juzgada constitucional y la interpretación de esa Corte

cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales que ha fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela3. Pues bien, la 1 El artículo 241 de la Constitución Política, otorga a la Corte Constitucional la función de “[…] guarda de la integridad y supremacía de la Constitución […]”. 2 Ley 270 de 1996, artículo 48, relativo al alcance de las sentencias en el ejercicio del control constitucional. 3 Véase, entre muchas otras, las sentencias de la Corte Constitucional T-1092 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y T-656 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). jurisprudencia constitucional relativa a los requisitos necesarios para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales ha sido uniforme y reiterada no sólo en el ámbito de tutela, sino también dentro de la esfera del control abstracto de constitucionalidad, desde hace varios años, por lo cual considero que no cabe duda de que la misma constituye una doctrina constitucional unívoca que, en consecuencia, vincula a todas las autoridades públicas, sin excepción4. En efecto, desde tiempo atrás, este Tribunal Constitucional optó por un cambio terminológico en el que se vio superado el concepto de vía de hecho5 y se abrió paso el de causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, cambio éste que implicó un verdadero giro conceptual al eliminar la carga negativa que conllevaba la expresión utilizada con anterioridad, al ser definida la vía de hecho como error grosero o abierta arbitrariedad por parte de la

autoridad judicial. Luego de que en una multiplicidad de fallos de tutela, la Corte estableciera dichas causales para determinar la procedibilidad de esta acción contra providencias judiciales, la sentencia C-590 de 20056 recogió dichas causales enumerándolas tal y como fue expuesto en la sentencia a la que acompaña la presente aclaración de voto y clasificándolas en causales genéricas y causales especiales de procedibilidad (que tienen lugar por la configuración de alguno de los defectos mencionados). Este fallo, asimismo, estableció que la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales encontraba legitimación no sólo en el artículo 86 de la Constitución Política7, sino también en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 2°)8 y en la Convención Americana sobre Derechos 4 La propia jurisprudencia constitucional ha señalado que sólo a las autoridades judiciales les es dable apartarse del precedente en algunas circunstancias, en virtud de la autonomía que les reconoce la Constitución Política, para lo cual les es indispensable cumplir requisitos estrictos, como: “(i) presentar de forma explícita las razones con base en las cuales se apartan del precedente, y (ii) demostrar con suficiencia que la interpretación brindada aporta un mejor desarrollo a los derechos y principios constitucionales”. Cfr. Corte Constitucional, sentencia de la T-656 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). Requisitos que, considero, no se satisfacen en la jurisprudencia de la Sección Quinta de esta Corporación. 5 En su más temprana jurisprudencia, la Corte Constitucional acuñó el término de vía de hecho, tras explicar

que, si bien es cierto que la figura de la acción de tutela contra sentencias –tal y como fue consagrada en las disposiciones jurídicas que la regulabanresulta contraria al principio de autonomía funcional de los jueces y no se ajusta a la estructura descentralizada y autónoma de las diferentes jurisdicciones, además de representar problemas en cuanto a la cosa juzgada y la seguridad jurídica, no lo es menos que en un Estado constitucional no puede haber actuaciones de las autoridades públicas que queden excluidas de control cuando quiera que éstas vulneren o amenacen derechos fundamentales por configurar verdaderas vías de hecho (Sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo). A partir de ese momento, el Tribunal Constitucional empleó el criterio de la vía de hecho como pauta orientadora para determinar la procedencia excepcional de la acción de tutela contra una providencia judicial. Entendió así que una vía de hecho tenía lugar cuando la decisión conllevaba una violación flagrante y grosera de la Constitución por la actuación caprichosa y arbitraria de la autoridad jurisdiccional. 6 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Humanos (art. 25)9, incorporados a ésta en virtud del artículo 93 constitucional10. Para la Corte, estos instrumentos internacionales no sólo imponen al Estado colombiano la obligación de consagrar un mecanismo de protección de los derechos fundamentales, sino también la obligación de garantizar el cumplimiento de las decisiones proferidas al resolver ese recurso11. Son varios los argumentos que justifican la existencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la cual sólo puede verse materializada cuando el juez de

tutela, tras verificar el cumplimiento de las causales genéricas de procedibilidad, entra a examinar si en el caso bajo examen se configuró alguno de los defectos establecidos por la jurisprudencia constitucional, bajo el término de causales especiales de procedibilidad de esta acción contra decisiones de autoridades judiciales. 7 El artículo 86 de la Constitución Política, consagra, en lo pertinente: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. (Subrayas ajenas al texto original). 8 El artículo 2.2. del PIDCP, dispone que “[c]ada Estado Parte se compromete a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones del presente Pacto, las medidas oportunas para dictar las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el presente Pacto y que no estuviesen ya garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter”. 9 El artículo 25 del Pacto de San José impone a los Estados el deber de establecer un mecanismo de protección de los derechos fundamentales de sus habitantes, para lo cual, estipula lo siguiente: “1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que

actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 2. Los Estados Partes se comprometen: a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”. 10 Este mandato constitucional consagra el bloque de constitucionalidad, conformado por “[l]os tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción” como quiera que establece que estos “prevalecen en el orden interno”. Adicionalmente, la disposición indica que “[l]os derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”. 11 En virtud de tales consideraciones, la Corte encontró que la exclusión de la posibilidad de interposición de la acción de tutela contra una decisión de casación penal era inconstitucional en tanto contrariaba mandatos constitucionales expresos, así como “[…] el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana de Derechos Humanos, en tanto instrumentos de derecho internacional público que hacen parte del bloque de constitucionalidad y que vinculan al Estado colombiano”. Por una parte, esta acción favorece el logro de la seguridad jurídica, contrario a lo que considera la mayoría de la Sala de esta Sección, comoquiera que de dicho principio se desprende que los habitantes de un Estado deben saber cuál es el alcance de sus derechos y obligaciones, para lo cual se hace necesario que exista

un órgano judicial de cierre que unifique la interpretación que los jueces del país hacen de la Constitución, así como que establezca, de manera definitiva, cuál es el significado, alcance y límites de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política, en reconocimiento de su carácter vinculante12. Adicional a lo anterior, es importante señalar que casi todos los sistemas jurídicos que cuentan con un tribunal constitucional, no sólo ejercen el control de constitucionalidad sobre las leyes, sino también sobre las providencias emanadas de los jueces, ya se trate de los llamados modelos de control externo, interno o mixto de la constitucionalidad de dichas sentencias judiciales13. Esta tendencia a nivel internacional, obedece al propósito casi unánime de otorgar verdadera fuerza normativa a la Constitución, que ocupa el máximo nivel de jerarquía dentro del sistema de fuentes del derecho, lo cual debe estar garantizado por una cierta unificación en la interpretación que de la misma se haga. Así, el amparo contra providencias judiciales es visto como el mecanismo para lograr la seguridad jurídica en el respeto de los derechos fundamentales. En conclusión, del carácter normativo de la Constitución y del efecto de irradiación que producen los derechos fundamentales sobre el ordenamiento jurídico como un todo considerado, se desprende su prevalencia y la obligatoriedad de su garantía y respeto. A su turno, de allí devienen: (i) la importancia de que ninguna actuación de las autoridades públicas –incluidas las judicialesquede por fuera del control de constitucionalidad; y (ii) el carácter vinculante de la interpretación que sobre los

derechos fundamentales realice la Corte Constitucional, en tanto que órgano de cierre en la materia. Es por ello, que cuando se trate de acciones de tutela contra providencias judiciales, es deber para el juez examinar el cumplimiento de los requisitos genéricos de procedibilidad, tras cuya verificación, se impone realizar el estudio de fondo, con el fin de determinar si la autoridad judicial atacada incurrió en alguno de los yerros enumerados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, pues sólo así se garantiza el principio de la seguridad jurídica que busca proteger esta Corporación y el amparo judicial de los derechos fundamentales de los habitantes 12 Al respecto, véase: Mauricio García Villegas y Rodrigo Uprimny Yepes “¿Qué hacer con la tutela contra sentencias?”, en: Revista de la Academia Colombiana de Jurisprudencia No. 326, Bogotá, agosto de 2004. También se encuentra publicado en: V.V. A.A. “Tutela contra sentencias: documentos para el debate”, Documentos de Discusión No. 3, Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad – DeJuSticia, Bogotá, 2006, pp. 63 – 76. En este mismo sentido, puede consultarse: Catalina Botero Marino “Acción de tutela contra providencias judiciales en el ordenamiento jurídico colombiano”, en: Revista Precedente ICESI, Cali, 2002. 13 Eduardo Cifuentes Muñoz “Control de constitucionalidad de las sentencias en el derecho comparado”, en: V.V. A.A. “Constitución y constitucionalismo”, Caracas, Fundación Manuel García Pelayo, 2000. del país. Así, para terminar, pongo a consideración de la Sala de la Sección Quinta, la

posibilidad de aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, no sólo en aquellas situaciones especialísimamente excepcionales en las cuales se evidencie de manera superlativa que la providencia judicial adolece de un vicio procesal ostensiblemente grave y desproporcionado, sino para todas las causales en las que la Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la tutela contra providencias judiciales14. Esta renovación permitirá a la Sección garantizar la objetividad en la revisión del fondo de los asuntos cada vez que se presente una de las referidas causales de procedibilidad determinadas por la jurisprudencia constitucional, contrario a abrir la puerta para su estudio por violaciones al “debido proceso”, pues así, dicha procedibilidad dependería única y exclusivamente del criterio del magistrado. De esta forma, en lugar de rechazar la acción de tutela por su improcedencia cuando a criterio del consejero ponente no se materialice el vicio procesal ostensiblemente grave y desproporcionado, se estudiaría de fondo, para concederla o negarla, según sea el caso. Ahora bien, como para el caso en concreto se superaron las “causales genéricas de procedibilidad”, esto es, entre otras, (i) que el asunto represente relevancia constitucional, (ii) que se hubieren agotado los medios ordinarios de defensa, (iii) que se hubiere cumplido con el presupuesto de la inmediatez, la decisión del fallo mayoritario de la Sala no ha debido ser el de rechazar por improcedente la acción sino, por el contrario, negarla toda vez que no se configuraron, en el sub judice, ninguna de las “causales especiales de procedibilidad”, esto es, (i) defecto

sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) desconocimiento del precedente ni (vi) violación directa de la Constitución. En los anteriores términos dejo expuestas las razones por las cuales me aparto de la posición mayoritaria de la Sala en el tema de la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. 14 La sentencia C-590 de 8 de junio de 2005 replanteó la procedencia de esta acción formulando la teoría de las llamadas causales genéricas de procedibilidad a saber: (i) cuando el asunto represente relevancia constitucional, (ii) cuando se hayan agotado los medios ordinarios de defensa, (iii) cuando se haya cumplido con el presupuesto de la inmediatez, (iv) cuando se haya alegado irregularidad procesal y que ésta tenga efectos en la sentencia, (v) cuando se hayan identificado los hechos que generen la violación y (vi) cuando no se trate de sentencias de tutela. Igualmente estableció su viabilidad cuando se acreditare la existencia de al menos una de las causales especiales de procedibilidad a las que se alude, entre otras, en las sentencias T949 de 16 de octubre de 2003 y T-774 de 13 de agosto de 2004, a saber: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) desconocimiento del precedente y (vi) violación directa de la Constitución. Fecha ut supra,

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero de Estado