CE-11001-03-15-000-2010-01255-00(AC)-2010

ACCION POPULAR - Competencia de los Tribunales en primera instancia si es contra entidad del nivel nacional / DEBIDO PROCESO - No se vulnera por interpretación del Tribunal sobre norma de competencia en acción popular La Ley 1395 de 2010, en el artículo 57 determinó que el artículo 132 del C.C.A., que fija la competencia de los Tribunales Administrativos en primera instancia, contendría un nuevo numeral así: “14. De las acciones populares y de cumplimiento que se interpongan contra entidades del nivel nacional.” En el sub lite se encuentra demostrado que lo pretendido por la actora es atacar el criterio jurisprudencial que ha asumido el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá respecto de la aplicación de la norma en cita asumiendo que las acciones populares en trámite deben permanecer en los Despachos que vienen conociendo de estas y sólo las interpuestas con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1395 de 2010 serán radicadas bajo la nueva regla de competencia. En este sentido, la pretensión de la actora es genérica pues no ataca una providencia judicial en concreto sino la tesis asumida por el Tribunal en relación con la aplicación de la regla de competencia para las acciones populares fijada en la Ley 1395 de 2010. (…) Atendiendo la definición anterior no advierte la Sala que el criterio asumido por el Tribunal Administrativo de Boyacá en relación con la aplicación de la regla de competencia contenida en la Ley 1395 de 2010 respecto de las acciones populares viole el derecho fundamental al debido proceso o impida que el Juez Natural de la causa sea quien tramite la acción y menos que se impida el acceso a la justicia pues es precisamente el superior Jerárquico del

Juez Administrativo quien está determinando cual es el sentido que debe dársele a la norma. Ahora, si la actora no está de acuerdo con dicha interpretación, puede interponer los recursos para controvertirla y no acudir a la acción de tutela aduciendo que los criterios expuestos por los Jueces en sus providencias violan derechos fundamentales pues ello implicaría que las decisiones contrarias a los intereses de quien las interpone constituyeran una vía de hecho tutelable ante el Juez Constitucional.

FUENTE FORMAL: LEY 1395 DE 2010 - ARTICULO 57

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO DMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá, D. C., trece (13) de diciembre de dos mil diez (2010) Radicación numero: 11001-03-15-000-2010-01255-00(AC)

ACTOR: MARCELA GONZALEZ DIAZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por la señora Marcela González Díaz contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, en procura del amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, juez natural, y acceso a la administración de justicia.

PRETENSIONES Y HECHOS DE LA TUTELA La señora Marcela González Díaz, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, juez natural y a la administración de justicia, vulnerados por la configuración de una vía de hecho por defecto

procesal. Como consecuencia solicitó ordenarle al Tribunal Administrativo de Boyacá que asuma la competencia para conocer de las acciones populares radicadas con los Nos. 2009-008, 2009-219, 2010-146, 2010-96, 2009-107, en cumplimiento del artículo 57 de la Ley 1395 de 2010, por ser acciones populares cuyos demandados son entidades del orden nacional y por tanto la competencia radica en primera instancia en el Tribunal Contencioso Administrativo. Como fundamento de sus pretensiones expuso los siguientes hechos: Antes de que entrara en vigencia la Ley 1395 de 2010, los Juzgados Administrativos conocían de las acciones populares de acuerdo a lo establecido en el artículo 16 de la Ley 472 de 1998. Con la Ley 1395 de 2010, la competencia cambió de la siguiente manera: “Artículo 57. El artículo 132 del Código Contencioso Administrativo tendrá un numeral 14, cuyo texto será el siguiente: Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia.

14. De las acciones populares y de cumplimiento que se interpongan contra entidades del nivel nacional.

Artículo 58. El numeral 10 del artículo 134B del Código Contencioso Administrativo quedará así: Artículo 134B. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

10. De las acciones populares y de cumplimiento que se interpongan contra entidades de carácter departamental, distrital o municipal.”.

El legislados sustrajo a los Jueces Administrativos del conocimiento de las acciones populares contra entidades del orden nacional tanto de las que están en curso como de las que a futuro se interpongan pues las normas relacionadas con

la competencia funcional son de aplicación inmediata. La mayoría de Jueces Administrativos de Tunja y Santa Rosa de Viterbo (Boyacá), enviaron las acciones en curso al Tribunal Administrativo de Boyacá, sin embargo, ésta Corporación decidió devolverlos argumentando que la citada norma sólo se aplica a las acciones populares que a futuro se interpongan. Dicho criterio viola el debido proceso porque afecta el Juez Natural de la acción y desconoce que una instancia superior tiene mayores posibilidades de unificar la jurisprudencia. También configura una vía de hecho por defecto orgánico ya que desconoce el principio de la “perpetuatio jurisdictionis” que no aplica cuando se trata de normas relacionadas con la competencia. En relación con la aplicación inmediata de normas de procedimiento, el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 establece: “Las leyes concernientes á la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar á regir. Pero los términos que hubieran empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieran iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación.”. Así, la norma que determina competencia funcional se aplica a los procesos en curso salvo las actuaciones que se hubieren empezado a consolidar antes de la vigencia de la ley como los procesos al despacho para fallo, incidentes, términos para recursos. El Consejo de Estado ha precisado al respecto lo siguiente: “La perpetuatio jurisdiciotionis, principio legal, tiene como regla la inmodificabilidad de “ciertos derechos de las partes, como los relativos a la competencia del juez que ha de decidir la litis, a que el proceso se

desarrolle conforme a la ordenación ritual y a que no se alteren las actuaciones fundamentales del mismo” y se determina al momento de la interposición de la demanda (art. 21 del C.P.C.), el mismo legislador puede excepcionar la regla que es, de naturaleza procesal y de aplicación inmediata. Por ello la doctrina ha dicho, en palabras del Profesor Devis Echandía quien citó a Chiovenda, que “La perpetuarlo jurisdictionis no existe frente a las nuevas leyes procesales, y sólo se aplica para las circunstancias de hecho que determinan la competencia en relación con estos factores: valor, territorio, domicilio y calidad de las partes. Si la nueva ley cambia la competencia o la rama jurisdiccional que debe conocer del proceso, tiene aplicación a los procesos en curso”1. Para esta Corporación, la perpetuatio jurisdictionis no es aplicable a las leyes sobre jurisdicción y competencia, por lo que en el evento de que por ley se varíe el Juez competente deben enviarse los procesos en curso a quien en lo sucesivo lo fuere pues se trata de un asunto de orden público (Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 2 de marzo de 2006, Consejero Ponente Doctor Alier Eduardo Hernández Enríquez, radicado 2000-01338-01 (31945). Existe una irregularidad procesal por desconocimiento del Juez Natural que afecta el derecho al debido proceso de varias personas, ciudadanos y abogados que actúan dentro de las acciones populares que se llevan en el Distrito Judicial dentro de las que se encuentran las radicadas con los Nos. 2009-008, 2009-219, 2010-146, 2010-96, 2009-107. La situación enunciada los afecta en la medida en

que los procesos en curso no serán conocidos por el Consejo de Estado para efectos de unificar jurisprudencia. 1 Consejo de Estado, Sección Tercera, CP. Dra. María Elena Giraldo Gómez, Radicación 52001-23-31-0002001-00106-01 (32358). ACTUACION PROCESAL Mediante Auto de 15 de octubre de 2010, el Despacho le solicitó a la actora que informara de forma detallada la pretensión individual (fl.6). A través de memorial de 27 de octubre de 2010, la actora respondió que su pretensión es que se le tutelen sus derechos fundamentales al debido proceso, juez natural y acceso a la administración de justicia y en consecuencia se le ordene al Tribunal Administrativo de Boyacá que en cumplimiento del artículo 57 de la Ley 1395 de 2010 asuma la competencia de las acciones populares radicadas con el número 2009-008, 2009-219, 2010-146, 210-96, 2009-107, y que el mismo referente se aplique a casos similares (fl.14). Por auto de 4 de noviembre de 2010, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar su existencia a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá (fl.15). En cumplimiento de lo anterior, la Secretaria General de la Corporación, realizó la notificación y recibió la contestación el 10 de noviembre de 2010 (fls. 19 y 37). CONTESTACION DE LA TUTELA La Magistrada del Tribunal Administrativo de Boyacá, Doctora Clara Elisa Cifuentes Ortiz, contestó la acción interpuesta en los siguientes términos (fl. 19): La accionante no precisó qué providencia judicial afecta sus derechos

fundamentales, en tales condiciones resulta imposible hacer referencia a un asunto concreto, igualmente, no existe legitimación en la causa por activa para iniciar la acción, así como tampoco acreditó razón para actuar en nombre de otros. En el escrito de tutela se relacionaron algunos radicados, sin embargo, una vez examinados no hacen referencia al tema que aborda el libelo. La inconformidad de la actora es general y se contrae a decisiones tomadas por el Tribunal en relación con la competencia de las acciones populares en trámite iniciadas contra entidades del orden nacional antes de la entrada en vigencia de la Ley 1395 de 2010. Para el efecto allegó copia de una providencia por la cual se devolvió el expediente a los Jueces Administrativos para que continúen conociendo de la acción en consideración a que la norma tiene alcance solo frente a las acciones iniciadas con posterioridad a su entrada en vigencia. El desconocimiento de los pronunciamientos de un superior funcional, de conformidad con las providencias de la Corte Constitucional ocurre “[…] En aquellos casos en los cuales la autoridad judicial se aparta de los precedentes jurisprudenciales, sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación, de forma tal que la decisión tomada variaría, si hubiera atendido a la jurisprudencia […]” En esas condiciones, la accionante debía precisar la providencia judicial y el precedente que se desconoció de forma que se pudiera establecer sí, en efecto, se incurrió en una vía de hecho por la causal que antes se precisa. 2El Magistrado del Tribunal Administrativo de Boyacá, Doctor Javier Ortiz del Valle por encontrarse con incapacidad médica no contestó la acción (fl.35).

3El Magistrado del Tribunal Administrativo de Boyacá, Doctor Francisco Antonio Iregui Iregui manifestó que el en reiterada jurisprudencia el Consejo de Estado ha establecido la improcedencia de la acción de tutela contra decisiones y sentencias judiciales, salvo que se configure una vía de hecho, lo cual no se presenta en el presente caso, ya que las decisiones proferidas en los diversos procesos de acciones populares que en su oportunidad fueron remitidos por los Juzgados Administrativos, con fundamento en la Ley 1395 de 2010, están debidamente motivadas conforme a las normas de orden constitucional y legal (fl. 37). Los Jueces Administrativos en virtud de lo previsto en el artículo 57 de la Ley 1395 de 2010, remitieron al Tribunal Administrativo de Boyacá las acciones populares que se tramitaban en sus despachos y en los que las entidades demandadas fueran del orden nacional, sin embargo, el Despacho, en una interpretación gramatical de la norma en cuestión, precisó lo siguiente: “[…] Al expedirse la Ley 1395 de 2010, la intención del legislador fue la de descongestionar los despachos judiciales, de ahí que su encabezamiento expresa que la ley “Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial”. Bajo dicho supuesto normativo, los artículos 57 y 58 variaron la competencia en materia de acciones populares de conocimiento de la jurisdicción, así:[…] De las acciones populares y de cumplimiento que se interpongan contra entidades de nivel nacional[…] Resultaría entonces un contrasentido jurídico que el legislador variara la competencia de los procesos en curso, con todos los traumatismos que ello

supone, cuando lo que en realidad quiso fue contribuir a la descongestión de los juzgados administrativos utilizando el verbo “interponer” en el tiempo presente y el modo subjuntivo activo2, que expresa una acción de posibilidad, esto es, que el cambio de competencia surte efectos a partir de la fecha de entrada en vigencia de la ley y que no aplica para los asuntos que ya venían tramitándose. Así lo dispuso el legislador en aplicación del principio de la libertad de configuración de que goza […]” La vigencia de la disposición no permite su aplicación respecto de los procesos en curso en virtud del principio de la perpetuatio jurisdictionis establecida en el artículo 21 del C.P.C., por lo que habrá de entenderse que sólo aplica para los procesos que se inicien luego de la vigencia de la mencionada ley. Los derechos fundamentales de la accionante no han sido desconocidos porque los expedientes han sido remitidos a la autoridad judicial que corresponde sin dilaciones que atenten contra la eficacia de la administración de justicia. La inconformidad de la actora, frente a la interpretación hecha por el Tribunal, radica en que los procesos remitidos no serán conocidos por el Consejo de Estado, en orden a que se unifique la jurisprudencia desconociendo lo establecido por el legislador en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 (mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo). CONSIDERACIONES Problema jurídico Consiste en determinar si el Tribunal Administrativo de Boyacá le vulneró a la actora sus derechos fundamentales al debido proceso, juez natural y a la administración de justicia al devolver a los Juzgados Administrativos las acciones

populares que se encontraban en trámite antes de la entrada en vigencia de la Ley 1395 de 2010. De lo probado en el proceso El Tribunal Administrativo de Boyacá allegó copia del auto por medio del cual devolvió al Juzgado Tercero Administrativo de Tunja la acción popular No. 1500123-31-005-2001-01349-00, que fue remitida por tal despacho en consideración a lo dispuesto por la Ley 1395 de 2010. La decisión la sustentó en las siguientes razones: “[…] Para resolver se considera. A juicio del Despacho, el Tribunal carece de competencia para avocar el conocimiento de la acción popular de la referencia, de acuerdo a las siguientes consideraciones: En uso de la facultad interpretativa que corresponde a los jueces, el a-quo acudió para determinar el entendimiento de los artículo 57 y 58 de la Ley 1395 de 2010, al principio de la “perpetuatio jurisdictionis” y a su interpretación hermenéutica como lo dispone el artículo 27 del C.C que prevé la interpretación de la ley de acuerdo a su “tenor literal”, lo cual sugiere que la lectura de su texto debe darse de acuerdo a su “sentido natural y obvio según el uso general de las mismas palabras” (art. 28 idem) En efecto, “que se interpongan” contra autoridad del nivel nacional”, claramente indica que la competencia que se atribuye en las normas citadas a tribunales y juzgados, está llamada a operar en relación con las acciones que sean promovidas o presentadas en el futuro. El tiempo futuro, para los efectos de la ley, no puede ser otro que a partir de la vigencia de la norma1.

En estas condiciones, surge evidente que la ley procesal sub judice no entró a regular competencias de los asuntos actualmente en trámite, pese a que su naturaleza se lo permitía, por el contrario, estima este Despacho que el Congreso optó de modo expreso por reglar la competencia de las acciones populares hacia el futuro, pues no otra cosa puede entenderse del tenor literal de la regulación y la forma de conjugación verbal escogida. […] el juez que ha sustanciado un proceso conoce los pormenores procesales y sustanciales del debate, de modo que ordenar, como se hará en este proveído, que retorne su conocimiento a quien ha venido adelantándolo imprimirá al proceso celeridad y economía principios propios de todos los procesos y, en especial, de una acción de carácter constitucional, como en este caso. […]” El Secretario del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante oficio de 10 de noviembre de 2010, certificó que en esa Corporación no existe acción popular radicada bajo los números señalados por la actora e individualizó las devueltas a los Juzgados (fl.34). Análisis de la Sala La accionante pretende que se le ordene al Tribunal Administrativo de Boyacá que asuma la competencia para conocer de las acciones populares que se encuentran en curso en los Juzgados Administrativos de ese Distrito Judicial y que fueron instauradas contra entidades del orden nacional en aplicación de lo dispuesto por la Ley 1395 de 2010. La Ley 1395 de 2010, en el artículo 57 determinó que el artículo 132 del C.C.A., que fija la competencia de los Tribunales Administrativos en primera instancia, contendría un nuevo numeral así: “14. De las acciones populares y de

cumplimiento que se interpongan contra entidades del nivel nacional.” En el sub lite se encuentra demostrado que lo pretendido por la actora es atacar el criterio jurisprudencial que ha asumido el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá respecto de la aplicación de la norma en cita asumiendo que las acciones populares en trámite deben permanecer en los Despachos que vienen conociendo de estas y sólo las interpuestas con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1395 de 2010 serán radicadas bajo la nueva regla de competencia. En este sentido, la pretensión de la actora es genérica pues no ataca una providencia judicial en concreto sino la tesis asumida por el Tribunal en relación con la aplicación de la regla de competencia para las acciones populares fijada en la Ley 1395 de 2010. La actora aduce que el criterio asumido por el Tribunal Administrativo de Boyacá viola su derecho fundamental al debido proceso en tanto le niega la posibilidad de que el superior unifique la jurisprudencia y por ende desconoce el Juez Natural de la causa y el acceso a la justicia. En este sentido es pertinente aclarar lo siguiente: Debido proceso De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho al debido proceso se entiende como la garantía que poseen todas las personas de concurrir a un proceso justo, tramitado por autoridad competente, con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio, respetándose la imparcialidad y el derecho de contradicción. Cuando un sujeto interviene en un proceso debe estar siempre enterado de aquellas decisiones que afectan sus derechos, para poder así ejercer los medios

de defensa que tiene a su alcance. Con base en lo anterior, la acción de tutela sólo será procedente “cuando la vulneración de las etapas y garantías que informan los procedimientos administrativos haya sido de tal magnitud, que los derechos fundamentales de los asociados no cuenten con otro medio de defensa efectivo”2. Atendiendo la definición anterior no advierte la Sala que el criterio asumido por el Tribunal Administrativo de Boyacá en relación con la aplicación de la regla de competencia contenida en la Ley 1395 de 2010 respecto de las acciones populares viole el derecho fundamental al debido proceso o impida que el Juez Natural de la causa sea quien tramite la acción y menos que se impida el acceso a la justicia pues es precisamente el superior Jerárquico del Juez Administrativo quien está determinando cual es el sentido que debe dársele a la norma. 2 Sentencia T – 830 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yépes. Ahora, si la actora no está de acuerdo con dicha interpretación, puede interponer los recursos para controvertirla y no acudir a la acción de tutela aduciendo que los criterios expuestos por los Jueces en sus providencias violan derechos fundamentales pues ello implicaría que las decisiones contrarias a los intereses de quien las interpone constituyeran una vía de hecho tutelable ante el Juez Constitucional. En relación con la unificación jurisprudencial que según la actora se ve restringida con el criterio asumido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, observa la Sala que la misma no es de recibo pues, tal como lo manifestó uno de sus Magistrados, la Ley 1285 de 2009, por medio de la cual se reformó la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, dispuso en el artículo 11 que tal norma

tendría un artículo nuevo que establece: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia.”. Ahora bien, en relación con la vía de hecho que alega la demandante como violatoria de sus derechos aclara la Sala que la misma no se configura en este caso porque el objeto de la tutela es atacar un criterio del Superior Jerárquico del Juez Natural de la acción en forma genérica y no en relación con una providencia judicial específica. Por las razones expuestas, la Sala negará la tutela incoada por la señora Marcela González Díaz por no existir violación de derecho fundamental alguno. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA Niégase la tutela incoada por la señora Marcela González Díaz contra el Tribunal Administrativo de Boyacá. Cópiese, notifíquese y, si no es impugnada, envíese a la Corte Constitucional para

su eventual revisión. La presente providencia fue discutida y aprobada en Sala de la fecha.

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ