CE-11001-03-15-000-2010-01392-00(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial sobre causales generales y especificas de procedibilidad NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., siete (7) de junio de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2010-01392-00(AC)

Actor: MIGUEL HERNANDO MENDOZA SANCHEZ

Demandado: JUZGADO CUARENTA Y CUATRO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTA Decide la Sala la acción de tutela presentada por la parte actora contra el Juzgado Cuarenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, Subsección C, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES El señor MIGUEL HERNANDO MENDOZA SANCHEZ, en nombre propio, instauró acción de tutela contra las citadas autoridades judiciales, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.

Hechos Se advierten como hechos relevantes los siguientes: El actor presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la que solicitó que se declarara la nulidad de la Resolución 0-1297

de 18 de julio de 2002, expedida por la Fiscalía General de la Nación, que declaró insubsistente su nombramiento del cargo de Técnico Judicial II de la Unidad de Fiscalía para la Extinción del derecho de Dominio y Contra el Lavado de Activos. A título de restablecimiento del derecho pidió que se ordenara su reintegro al cargo que ocupaba, o a otro de similares o superiores condiciones, sin solución de continuidad, y que se condenara a la demandada al pago de los salarios y prestaciones correspondientes desde su desvinculación hasta cuando fuera reintegrado. La demanda se instauró ante el Juzgado Cuarenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, que en fallo de 20 de octubre de 2008, negó las pretensiones de la demanda. Contra la anterior decisión el actor interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, Subsección C, que en providencia de 22 de octubre de 2009, confirmó la decisión del a quo. Considera que en su caso se incurrió en vía de hecho al desconocer los precedentes jurisprudenciales señalados por la Corte Constitucional que se refieren a la desvinculación de los trabajadores en provisionalidad que ocupan cargos de carrera, como era su situación. Cita varias sentencias de la Corte para que se tengan en cuenta al resolver la presente tutela. Pretensiones Las pretensiones se formularon de la siguiente manera: “ (…) DEJANDO SIN EFECTOS las providencias proferidas por el Juzgado Cuarenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de

Bogotá – Sección Segunda y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, primera y segunda instancia, respectivamente, ORDENANDO al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Cundinamarca proferir una nueva sentencia dentro del aludido proceso contra la Fiscalía General de la Nación”. Una vez avocado el conocimiento de la presente acción, se ordenó notificar a la parte accionante, a la accionada y a la Fiscalía General de la Nación, como tercera interesada en las resultas del proceso, a quienes se les remitió copia de la demanda (fl. 79). Oposición - El doctor Mauricio Dávila Valenzuela, en su calidad de Juez Cuarenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, solicita que se niegue la presente acción de tutela, por cuanto no cumple con el requisito de la inmediatez, ya que fue presentada dos años después de proferida la providencia de segunda instancia. - El doctor Antonio José Arciniegas, magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección C, manifiesta que la sentencia proferida por esa Corporación y que es objeto de la presente acción, se profirió con motivación suficiente y de acuerdo con lo alegado y probado dentro del proceso, sin violación de los derechos invocados por el ahora actor y conforme con las normas aplicables de la Constitución Política y de la Ley, por lo que resulta improcedente la acción de tutela. Intervención del tercero interesado El Jefe de la Oficina Jurídica (E) de la Fiscalía General de la Nación solicita declarar improcedente la presente acción de tutela, ya que no es de recibo que a

través de la misma se pretenda desconocer la interpretación del juez ordinario que corresponde a la autonomía señalada en la Constitución Política, en este caso se trata de una fundamentación hermenéutica razonable relacionada con el ingreso y desvinculación a la función pública por situaciones diferentes al mérito, de quienes ocupan un cargo de carrera en provisionalidad.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que por sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que contemplaban la posibilidad de formular tutela contra providencias judiciales. Sostuvo la Corte que la procedencia del amparo frente a autos y sentencias es contraria a la seguridad jurídica, al derecho de acceso a la administración de

justicia y a los principios de autonomía e independencia judicial. Sin embargo, en la misma decisión se previó la procedencia de la tutela respecto de “actuaciones de hecho” imputables a funcionarios judiciales que desconocieran o amenazaran derechos fundamentales, o, que propiciaran la configuración de un perjuicio irremediable1. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, aun antes de la aludida sentencia de constitucionalidad, desestimó la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que no existe norma en el ordenamiento que así lo permita2. Esta posición se ha morigerado en las Secciones y Subsecciones de la Corporación, pues, de manera excepcionalísima, a través de tutela, se han estudiado providencias judiciales en las que se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad3. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional. Esta tesis obedece a que el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia 1 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992, MP. doctor José Gregorio Hernández Galindo.

2 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 1992, Exp. AC 015, CP. doctor Luis Eduardo Jaramillo y auto de 13 de junio de 2006, Exp. IJ-03194, CP. doctora Ligia López Díaz. 3 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, CP. doctora Martha Sofía Sanz Tobón., de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01, ambas con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 200801063-01, CP. doctor Luis Rafael Vergara Quintero. judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. Ahora bien, ante la improbable insuficiencia de los aludidos recursos y con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución, procedería la tutela de forma excepcionalísima para enmendar providencias judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de

tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (Art. 237 -1, 234, 241 de la CP) y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en materia jurisdiccional disciplinaria. En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de estas decisiones, pues, resuelven asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones del juez de cierre4. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en principio, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional para estudiar si, en un caso concreto, procede 4 Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP

doctora Ana Margarita Olaya Forero. o no el amparo solicitado. Tal metodología constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. Inicialmente la Corte invocó “la vía de hecho” 5 como fundamento para estudiar las providencias judiciales que incurrieran en amenaza o violación flagrante, caprichosa y grosera de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia6. Esta postura se unificó y precisó en sentencias SU-1184 de 2001 (MP. doctor Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002 (MP. doctor Manuel José Cepeda Espinosa). En los últimos años, la noción de “vía de hecho” se ha ampliado al punto de que la Corte ha sostenido que, a través de la acción de tutela, es posible controvertir providencias judiciales por defectos distintos al sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. Conforme a esta ampliación no es necesario que la decisión judicial desconozca de modo flagrante y grosero la Constitución, basta que incurra en las “causales genéricas de procedibilidad”. En la sentencia C-590 de 2005 se enunciaron las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia, estos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez;

(iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 5 La Corte Constitucional en la sentencia T-231 de 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz determinó los defectos que constituyen la vía de hecho, enunciados como sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. 6 Ver entre otras sentencias: T-173 de 1993 y T-231 de 1994. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establezca el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. En el caso concreto el actor controvierte las providencias de 20 de octubre de 2008 y 22 de octubre de 2009 proferidas por el Juzgado Cuarenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda y el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, Subsección C, respectivamente, a través de las cuales se negaron las pretensiones de la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Fiscalía General de la Nación, dirigidas a que se declarara la nulidad de la Resolución 0-1297 de 18 de julio de 2002, expedida por esa entidad, que declaró insubsistente su nombramiento del cargo de Técnico Judicial II de la Unidad de Fiscalía para la Extinción del derecho de Dominio y Contra el Lavado de Activos. Advierte que los jueces de instancia incurrieron en vía de hecho al desconocer los precedentes jurisprudenciales señalados por la Corte Constitucional que se refieren a la desvinculación de los trabajadores en provisionalidad que ocupan cargos de carrera. En ese orden de ideas, encuentra la Sala que el señor MENDOZA SANCHEZ interpuso la presente acción de tutela el día 11 de noviembre de 20107, con el propósito de invalidar la providencia que puso fin al proceso que, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió contra la Fiscalía General de la Nación, proferida el 22 de octubre de 2009 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, Subsección C, y que, como se señaló, fue desfavorable a sus intereses. Se tiene de lo anterior que el actor presentó la acción de tutela un (1) año después de dictada la providencia judicial que considera lesiva de sus derechos, 7 En el formulario de recepción de la acción de tutela que obra en el expediente reposa el sello de

recibido de la demanda de tutela. sin que exista en el expediente razón o causa válida que justifique la demora en el ejercicio de la acción de tutela. Al respecto, se recuerda que la Corte Constitucional8 ha precisado que en casos como el presente el juez debe evaluar las razones aportadas por la parte actora para justificar su inacción. Estas razones podrían ser suficientes para entender justificada la tardanza siempre que se refirieran, por ejemplo, a la existencia de sucesos de fuerza mayor o caso fortuito, o a la imposibilidad absoluta de la parte afectada de ejercer sus propios derechos – por ejemplo, por tratarse de una persona mentalmente discapacitada y en situación de indigencia – o con la ocurrencia de un hecho nuevo que justifique la acción o, finalmente, con la urgencia de satisfacer de inmediato las necesidades vitales mínimas de la parte actora amenazadas directamente por un fallo judicial evidentemente injusto y arbitrario. Todo esto podría justificar la interposición de la tutela fuera de un plazo razonable. No obstante, en el sub examine, no existe la menor noticia sobre la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito; o sobre la incapacidad del actor para ejercer oportunamente la defensa de sus derechos; o sobre la existencia de una amenaza grave e inminente que resulte urgente conjurar de manera inmediata mediante la acción interpuesta; o, sobre la ocurrencia de un hecho completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado drásticamente las circunstancias previas y que justifique la tardanza en el ejercicio de los derechos, por lo que no puede la Sala adoptar una decisión distinta a la de denegar la acción debido a la falta de

acción del actor, esto es, por el incumplimiento del presupuesto de la inmediatez. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1. NIEGASE por improcedente la solicitud de tutela instaurada, en nombre propio, por el señor MIGUEL HERNANDO MENDOZA SANCHEZ.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 8 Corte Constitucional , Sentencia T-315 de 2005.

3. Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS

BARCENAS Presidenta de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRIGUEZ

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIALINMEDIATEZ

ACTOR: MIGUEL HERNANDO MENDOZA SANCHEZ Magistrada Ponente: Dra. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Derechos Presuntamente Vulnerados: a la igualdad y al debido proceso.

1. PETICION: “ (…) DEJANDO SIN EFECTOS las providencias proferidas por Juzgado Cuarenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, primera y segunda instancia

respectivamente ORDENANDO al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Cundinamarca proferir una nueva sentencia dentro del aludido proceso contra la Fiscalía General de la Nación”.

2. HECHOS: El actor presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la que solicitó que se declarara la nulidad de la Resolución 0-1297 de 18 de julio de 2002, expedida por la Fiscalía General de la Nación, que declaró insubsistente su nombramiento del cargo de Técnico Judicial II de la Unidad de Fiscalía para la Extinción del derecho de Dominio y Contra el Lavado de Activos.

A título de restablecimiento del derecho pidió que se ordenara su reintegro al cargo que ocupaba, o a otro de similares o superiores condiciones, sin solución de continuad, y se condenara a la demandada al pago de los salarios y prestaciones correspondientes desde su desvinculación hasta cuando sea reintegrado. La demanda se instauró ante el Juzgado Cuarenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, que en fallo de 20 de octubre de 2008, negó las pretensiones de la demanda. Contra la anterior decisión el actor interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, Subsección C, que en providencia de 22 de octubre de 2009, confirmó la decisión del a quo.

PROYECTO DE FALLO: Niegase por improcedente, puesto que no cumple con el principio de inmediatez.

EN NOMBRE PROPIO

ACCIONADA: JUZGADO CUARENTA Y CUATRO ADMINISTRATIVO DEL

CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTA – SECCION SEGUNDA Y EL TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCION SEGUNDA, SUBSECCION

C.