CE-11001-03-15-000-2010-01442-01(AC)-2011

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedencia En el caso sub examine la entidad pública accionante pretende controvertir la sentencia proferida el 4 de mayo de 2010 por el Tribunal Administrativo del Cauca, que confirmó la del 8 de septiembre de 2009 del Juzgado Tercero Administrativo de Popayán, expedido dentro del proceso de reparación directa N° 2003 -00969. De manera que en el presente caso, la Sala debe ratificar su posición de improcedencia de la tutela cuando se dirige a variar el sentido del fondo de la controversia dirimida en las providencias judiciales que se pretende se tutelen, dejándolas sin efecto. En el evento sometido a consideración a ello equivale la pretensión del ente público accionante concerniente a que se dejen sin efecto jurídico esas sentencias y en su lugar se nieguen las pretensiones de los demandantes en el proceso de reparación directa. Porque aceptar tal pretensión implicaría desconocer los principios de cosa juzgada, de seguridad jurídica e incluso de independencia y autonomía de los jueces, consagrados en el artículo 228 de la Carta Política, y representaría la equivocación de admitir que el juez de tutela puede inmiscuirse en todos los casos, en las competencias del juez natural del asunto por la sola razón del desacuerdo con lo que éste resolvió.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera Ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2010-01442-01(AC)

Actor: INSTITUTO COLOMBIANO PARA LA EVALUACIÓN DE LA

EDUCACIÓN SUPERIOR (ICFES) Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Y OTRO Acción de Tutela - sentencia Procede la Sala a resolver la impugnación formulada por el ICFES contra la sentencia del 20 de enero de 2011, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual negó las pretensiones de la acción de tutela.

ANTECEDENTES

1. La solicitud El doctor Martín Bermúdez Muñoz actuando como apoderado judicial del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación Superior - ICFES, ejerce acción de tutela con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, que considera vulnerados con ocasión de las sentencias del 8 de septiembre de 2009 del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Popayán y del 4 de mayo de 2010 del Tribunal Administrativo del Cauca, proferidas dentro del proceso de reparación directa 2003-0969-00, en cuanto se condenó al ICFES al pago de perjuicios morales en la suma equivalente a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada uno de los demandantes.

Solicita se dejen sin efecto esos fallos y en consecuencia, se restablezcan los derechos violados, absolviendo al Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación Superior – ICFES de las pretensiones de la demanda. El accionante apoya la solicitud de tutela en los siguientes hechos:  La Universidad Libre creó en la ciudad de Popayán un programa de extensión en Derecho, el cual ofrecía en la ciudad de Cali mediante

resolución N° 100 de 30 de agosto de 1994, expedida por el ConsejoDirectivo Seccional Cali, sin registro ante el Sistema Nacional de Información sobre Educación Superior (SNIE).  Los señores Javier Deovanny Díaz Villegas, Luz Marina Moncayo Dorado, Jesús Heriberto Chicue Gómez, Adriana Cecilia Muñoz Realpe, Walter Oswaldo Vásquez Fuentes, Amanda Fabiola López Guzmán y Claudia Patricia López Villaquirán se inscribieron y matricularon en el programa de derecho ofrecido por la Universidad Libre de Cali - extensión Popayán, iniciando sus actividades académicas en los años 1994 y 1997. Al solicitar la obtención de su título de abogado, les fue negado en razón a que la Institución Universitaria carecía de registro ante el ICFES.  El día 21 de julio de 2003, las citada personas por conducto de apoderado presentaron demanda de acción de reparación directa contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y EL INSTITUTO COLOMBIANO PARA LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIORICFES, con el objeto de obtener la declaratoria de responsabilidad de estas entidades en la supuesta “omisión en la función de control y vigilancia”, derivada del funcionamiento del programa de derecho y ciencias políticas y sociales por parte de la Universidad Libre de Colombia, en la ciudad de Popayán, sin tener registro calificado.  El proceso fue tramitado en primera instancia por el Juzgado Tercero Administrativo de Popayán, el cual en fallo del 8 de septiembre de 2009 declaró la responsabilidad del ICFES y del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, condenándolos al pago de perjuicios morales en el equivalente a

100 salarios mínimos legales mensuales para cada uno de los demandantes. Las demandadas apelaron el fallo y el Tribunal Administrativo del Cauca lo confirmó en su totalidad en sentencia del 4 de mayo de 2010.  Sustenta la entidad pública accionada que la condena a perjuicios morales carece de justificación y de prueba, por lo que “el supuesto daño (moral) que reclaman los demandantes no fue causado por la actuación o la omisión de ningún agente estatal del ICFES, entidad a la cual no puede imputársele entonces ningún tipo de responsabilidad”. Que de todas maneras el monto de la condena es excesivo, pues ese es el que fija la jurisprudencia para casos de muerte de un familiar cercano.  Que por todo ello se incurrió en defecto fáctico y defecto sustantivo.

2. Trámite de la solicitud La demanda de tutela fue presentada ante el Consejo de Estado, habiéndole correspondido a la Sección Cuarta, que por auto del 25 de noviembre de 2010 la admitió y ordenó notificar a los accionados y al tercero interesado, para que ejercieran su derecho de defensa.

3. Argumentos de defensa en primera instancia Del Juez Tercero Administrativo del Circuito de Popayán Considera que la acción debe ser rechazada por improcedente, por ejercerse contra una sentencia ejecutoriada. Que en el proceso de reparación directa no se vulneró el debido proceso ya que se tramitó con la observancia debida de todas las garantías constitucionales y legales, dándosele igual tratamiento a todas las partes.

Del Tribunal Administrativo del Cauca La doctora Hilda Calvache Rojas, magistrada ponente de la sentencia que se

acusa, también solicitó que se declare la improcedencia de la tutela, pues en el caso no se dan ninguno de los requisitos exigidos por la jurisprudencia para que proceda frente a una providencia judicial. Que el ICFES ha presentado varias acciones de tutela por los mismos hechos pero frente a distintas providencias, las cuales han sido rechazadas por el Consejo de Estado. Del Ministerio de Educación Nacional como tercero Alegó que en ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia, una vez el Ministerio tuvo conocimiento de las irregularidades presentadas ordenó a través del ICFES la apertura de investigación disciplinaria contra la Universidad Libre, expidiendo el acto mediante el cual la sancionó por ofrecer y desarrollar el programa de derecho en Popayán, sin tener el registro académico requerido. 3.- Sentencia impugnada La profirió el 20 de enero de 2011 la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la que inicialmente consideró que en el caso se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, por lo que entró a verificar si los demandados incurrieron en defecto sustantivo y fáctico, para lo cual consideró lo siguiente: Que del contenido de las providencias acusadas se vislumbra que los accionados no incurrieron en defecto material o sustantivo por cuanto actuaron de conformidad con las normas aplicables y los principios que rigen el proceso administrativo. Que en cuanto a la tasación del perjuicio moral no puede afirmarse que existió defecto sustantivo pues la misma se hizo según el criterio del juez aplicando su libre arbitrio y dentro de los parámetros jurisprudenciales. Que tampoco quedó demostrado defecto fáctico pues para tomar las

decisiones se valoraron las pruebas obrantes en el proceso, llegando a la conclusión de que a los demandantes se les generó aflicción, producida por el hecho dañino atribuido al ICFES. Que el juez de tutela no puede cuestionar el criterio del juez ordinario, que se emite bajo el amparo de la autonomía judicial.

5. Impugnación y su trámite El apoderado de la accionante insiste que las providencias de los accionados se profirieron con desconocimiento del ordenamiento jurídico vigente y a través de una interpretación contraevidente, pues no es posible declarar la responsabilidad de una entidad estatal por omisión en el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia, cuando: (i) no cumple función de este tipo; (ii) no existe prueba de que haya incumplido algún deber; (iii) no registra los programas de educación superior o garantizar que las Universidades lo realicen; y (iv) no existe prueba de que la apertura del programa de derecho sin registro haya sido realizada por el ICFES o por alguno de sus agentes.

Que además los fallos presumieron el perjuicio moral de los demandantes sin tener en cuenta que el mismo no se demostró. La impugnación se concedió el 25 de mayo de 2011 y el expediente pasó al despacho el 21 de junio de 2011. CONSIDERACIONES DE LA SALA Del artículo 86 de la Carta Política se desprende que cualquier persona puede acudir a este mecanismo judicial especial de protección de derechos esenciales, los que son inherentes a la propia dignidad humana, elevando la solicitud en tal sentido de una forma sencilla, sin formalidades especiales,

cuando razonable y fundadamente los considere amenazados o vulnerados ya por la actividad o por la omisión de cualquier autoridad pública, o de los particulares en situaciones especiales. Procede sólo cuando la persona afectada no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo si se utiliza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, por lo que reviste una naturaleza residual y subsidiaria.

1. La acción de tutela contra providencia judicial Por regla general, en la inmensa mayoría de los casos, la Sala rechaza por improcedente la tutela cuando se propone para dejar sin efectos o para modificar providencias judiciales porque, como primera y esencial razón, este instrumento constitucional no existe en el ordenamiento jurídico colombiano desde que se expidió por la Corte Constitucional la sentencia C-543 de 1992 declarando inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991 que admitían su viabilidad.

Otros argumentos que sustentan esta postura tienen que ver con la causal legal de improcedencia de esta acción cuando existe otro medio de defensa judicial, en el entendido que precisamente, este medio estuvo presente y operó a favor del accionante al tener acceso a la administración de justicia y obtener definición de su controversia. Igualmente, que para el Juez de tutela se impone preservar valores superiores de la justicia: la certeza y seguridad jurídica derivadas de la cosa juzgada y de la inmutabilidad de la sentencia, así como respetar la autonomía del fallador. Anudado a todo ello está la consideración de que no es admisible, a la luz de la misma lógica, que un Juez de tutela en el breve lapso que la ley le otorga

para decidirla, pueda inmiscuirse en el examen y en la definición sobre el fondo de una controversia de la especialidad propia del Juez natural al cual, resolverla le reportó un complejo y profundo análisis, para el que tuvo que invertir un término de tiempo muy superior. Fundada en estos razonamientos, sólo en situaciones especialísimamente excepcionales en las cuales se evidencie de manera superlativa que la providencia judicial padece un vicio procesal ostensiblemente grave y desproporcionado, que lesiona en grado sumo el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, individualmente considerado o en conexidad con el derecho de defensa y de contradicción, núcleo esencial del derecho al debido proceso, la Sala ha admitido que la acción de tutela constituye el remedio para garantizar estos especiales y concretos derechos amenazados o trasgredidos, procediendo en tales casos a ampararlos porque considera que prevalecen sobre los mencionados valores de seguridad jurídica y de cosa juzgada en tanto de nada sirve privilegiarlos, si no se ha garantizado al individuo como ser humano la justicia material en tan especialísimos derechos inherentes a su misma dignidad. Así, dicta la correspondiente orden de enmendar o de rehacer una actuación, a ser acatado por el fallador de instancia, orden que no implica, se reitera, penetrar en el fondo del asunto.

2. Caso concreto En el caso sub examine la entidad pública accionante pretende controvertir la sentencia proferida el 4 de mayo de 2010 por el Tribunal Administrativo del Cauca, que confirmó la del 8 de septiembre de 2009 del Juzgado Tercero

Administrativo de Popayán, expedido dentro del proceso de reparación directa N° 2003 -00969. De manera que en el presente caso, la Sala debe ratificar su posición de improcedencia de la tutela cuando se dirige a variar el sentido del fondo de la controversia dirimida en las providencias judiciales que se pretende se tutelen, dejándolas sin efecto. En el evento sometido a consideración a ello equivale la pretensión del ente público accionante concerniente a que se dejen sin efecto jurídico esas sentencias y en su lugar se nieguen las pretensiones de los demandantes en el proceso de reparación directa. Porque aceptar tal pretensión implicaría desconocer los principios de cosa juzgada, de seguridad jurídica e incluso de independencia y autonomía de los jueces, consagrados en el artículo 228 de la Carta Política, y representaría la equivocación de admitir que el juez de tutela puede inmiscuirse en todos los casos, en las competencias del juez natural del asunto por la sola razón del desacuerdo con lo que éste resolvió. Pero además, porque la solicitud de tutela se sustenta en considerar equivocada la interpretación que el Tribunal y el Juzgado hicieron de la normativa que aplicaron y de las pruebas, lo cual ratifica la improcedencia de la acción constitucional ejercida por todas las razones explicadas. El Consejo de Estado ha reiterado que en principio la tutela es improcedente para discutir interpretaciones legales razonables, como quiera que, los artículos 228 y 230 Superiores consagran la autonomía e independencia judicial como una garantía institucional que se debe preservar para efectos de articular correctamente el principio de separación de poderes1.

Bajo estos razonamientos esenciales, la Sala concluye que la tutela propuesta en esta oportunidad, en cuanto va dirigida a modificar la decisión sobre el fondo de la controversia que dirimieron las providencias judiciales, es improcedente. En consecuencia, se modificará el fallo de tutela impugnado que negó las pretensiones de la solicitud, para en su lugar rechazarla por improcedente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- MODIFICAR la sentencia del 2o de enero de 2011, proferida por 1 Entre otras: Sentencias: Del 29 de julio de 2010, rad. AC-2010-00430, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; del 22 de octubre de 2009, rad. AC-2009-00889, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila y del 12 de julio de 2007, rad. AC-2007-00709, MP. María Inés Ortíz Barbosa. la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se negaron las pretensiones de la solicitud. En su lugar SE RECHAZA por improcedente la acción de tutela ejercida por el Instituto Colombiano para el Evaluación de la Educación Superior (ICFES) contra el Tribunal Administrativo del Cauca y el Juzgado Tercero Administrativo de Popayán. SEGUNDO.- NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el Decreto 2591 de 1991, artículo 30. TERCERO.- REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión (art. 32 Decreto 2591 de 1991).

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MAURICIO TORRES CUERVO SUSANA BUITRAGO

VALENCIA

Presidente

ALBERTO YEPES BARREIRO