CE-11001-03-15-000-2010-01495-01(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial sobre requisitos generales y específicos de procedencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2010-01495-01(AC)

Actor: GILDARDO ALFONSO CARRILLO CARRILLO

Demandado: JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE VILLAVICENCIO Y OTRO Decide la Sala la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia de 22 de febrero de 2011 proferida por la Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES El señor Gildardo Alfonso Carrillo Carrillo, en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo.

Hechos De los hechos narrados por la parte actora se advierten como relevantes los siguientes: El señor Gildardo Alfonso Carrillo Carrillo por medio de concurso de méritos ingresó a la Fiscalía General de la Nación en el cargo de Técnico Judicial I. Señaló que luego de 9 años de trabajar en esa Institución, de manera irregular se expidió la Resolución No. 1029 de 28 de mayo de 2003, por la que se declaró

insubsistente su nombramiento, sin motivación. Contra la anterior decisión interpuso recurso de reposición, pero fue confirmada. Por lo anterior, instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que conoció el Tribunal Administrativo del Meta, que mediante sentencia de 23 de agosto de 2007 accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia ordenó su reintegro al cargo que ocupaba al momento de su desvinculación. Indicó que la orden proferida por el Tribunal no fue acatada a cabalidad por la Fiscalía General de la Nación, toda vez que sólo se limitó a ordenar el pago de los derechos salariales y prestacionales, pero no lo reintegró al advertir que se encontraba incurso en la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 6º del artículo 150 de la Ley 270 de 1996, pues en el año 2005 se le condenó a una pena de prisión de 24 meses por el delito de inasistencia alimentaria, dentro del proceso penal adelantado contra él en el Juzgado Promiscuo Municipal de San Martín – Meta. Señaló que debido a lo anterior, promovió acción de tutela contra la Resolución No. 0098 de 3 de marzo de 2008, por la cual se negó dar cumplimiento a la sentencia de 23 de agosto de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que conoció ese Tribunal y el Consejo de Estado, que la declararon improcedente al existir otro mecanismo de defensa judicial, esto es, el proceso ejecutivo por obligación de hacer. En cumplimiento de lo anterior, inició el proceso ejecutivo por obligación de hacer, que correspondió por reparto al Juzgado Cuarto Administrativo del Meta, que

mediante sentencia de 30 de junio de 2009 se negó a proferir el mandamiento ejecutivo, al considerar que se trataba de una sentencia condicionada a la ejecutoria de la sanción penal. La anterior decisión, fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Meta mediante providencia de 1º de septiembre de 2010. Manifestó que el proceso adelantado en su contra por inasistencia alimentaria, se originó en la arbitraria desvinculación realizada por la Fiscalía General de la Nación, que le impidió cumplir con las obligaciones a su cargo. Consideró que la autoridades judiciales accionadas incurrieron en desacato y fraude a resolución judicial, al incumplir la orden proferida por el Tribunal Administrativo del Meta mediante sentencia de 23 de agosto de 2007.

Pretensiones: El actor pretende la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, trabajo e igualdad y, en consecuencia, se dejen sin efectos las providencias de 30 de junio de 2009 y 1 de septiembre de 2010 proferidas por el Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta.

Trámite previo Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por parte de la Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado, ordenó notificar al Juez Cuarto Administrativo de Villavicencio, a los magistrados del Tribunal Administrativo del Meta y a la Fiscalía General de la Nación en calidad de demandados.  El doctor Alvaro Antonio Iregui Murcia, magistrado del Tribunal Administrativo del Meta, se pronunció en los siguientes términos: La decisión objeto de inconformidad cumple las reglas jurídicas y respeta las

pautas jurisprudenciales del Consejo de Estado. Por lo tanto, la solicitud de amparo es improcedente por falta de imputabilidad. Por los efectos negativos sobre la seguridad jurídica y la cosa juzgada, es doctrina mayoritaria del Consejo de Estado que la tutela no procede contra sentencias judiciales.  El apoderado de la Fiscalía General de la Nación señaló que el demandante pretende crear a través de la acción de tutela una instancia judicial más, olvidando el carácter subsidiario de este mecanismo.  El Juez 4º Administrativo de Villavicencio solicitó negar el amparo deprecado, al considerar que el actor no acreditó la amenaza o afectación por parte de ese despacho. Providencia impugnada La Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado mediante sentencia de 22 de febrero de 2011, rechazó por improcedente el amparo solicitado en los siguientes términos: La acción de tutela es improcedente para discutir interpretaciones legales razonables, toda vez que los artículos 228 y 230 de la Constitución Política consagran la autonomía e independencia judicial como una garantía institucional que se debe preservar para efectos de articular correctamente el principio de separación de poderes. En el caso bajo estudio tanto el Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio como el Tribunal Administrativo del Meta, en las sentencias censuradas valoraron el título ejecutivo aportado en la demanda, esto es, la sentencia de 23 de agosto de 2007, proferida en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el actor contra la Fiscalía General de la Nación.

El argumento de censura presentado por el actor no guarda relación con la constitución de un defecto sustantivo, toda vez que las providencias atacadas no comportan una decisión arbitraria que represente una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos jurídicos y la decisión, pues contrario a ello, brindan una decisión soportada en el análisis del marco jurídico aplicable al caso y de las pruebas allegadas al proceso. Impugnación El accionante inconforme con la anterior decisión, la impugnó y reiteró los argumentos del escrito inicial. Agregó que se debe hacer un análisis de fondo de su solicitud de amparo y reiteró, que agotó todos los medios de defensa ordinarios que tuvo a su alcance.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política regulada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que por sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional

declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que contemplaban la posibilidad de formular tutela contra providencias judiciales. Sostuvo la Corte que la procedencia del amparo frente a autos y sentencias es contraria a la seguridad jurídica, al derecho de acceso a la administración de justicia y a los principios de autonomía e independencia judicial. Sin embargo, en la misma decisión se previó la procedencia de la tutela respecto de “actuaciones de hecho” imputables a funcionarios judiciales que desconocieran o amenazaran derechos fundamentales, o, que propiciaran la configuración de un perjuicio irremediable1. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, aun antes de la aludida sentencia de constitucionalidad, desestimó la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que no existe norma en el ordenamiento que así lo permita2. Esta posición se ha morigerado en las Secciones y Subsecciones de la Corporación, pues, de manera excepcionalísima, a través de tutela, se han estudiado providencias judiciales en 1 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992, MP. doctor José Gregorio Hernández Galindo. 2 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 1992, Exp. AC 015, CP. doctor Luis Eduardo Jaramillo y auto de 13 de junio de 2006, Exp. IJ-03194, CP. doctora Ligia López Díaz. las que se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos

constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad3. Lo anterior, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales. Esta tesis obedece a que el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales y, la vigencia del principio de seguridad jurídica, no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. Ahora bien, ante la improbable insuficiencia de los aludidos recursos y con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución, procedería la tutela de forma excepcionalísima para enmendar providencias judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (Art. 237 -1, 234, 241 de la CP) y la Sala Disciplinaria

Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en materia jurisdiccional disciplinaria. En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones 3 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, CP. doctora Martha Sofía Sanz Tobón., de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01, ambas con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01, CP. doctor Luis Rafael Vergara Quintero. especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de estas decisiones, pues, resuelven asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones del juez de cierre4. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en principio, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. Tal metodología constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. Inicialmente la Corte invocó “la vía de hecho” 5 como fundamento para estudiar las

providencias judiciales que incurrieran en amenaza o violación flagrante, caprichosa y grosera de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia6. Esta postura se unificó y precisó en sentencias SU-1184 de 2001 (MP. doctor Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002 (MP. doctor Manuel José Cepeda Espinosa). En los últimos años, la noción de “vía de hecho” se ha ampliado al punto de que la Corte ha sostenido que, a través de la acción de tutela, es posible controvertir providencias judiciales por defectos distintos al sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. Conforme a esta ampliación no es necesario que la decisión judicial desconozca de modo flagrante y grosero la Constitución, basta que incurra en las “causales genéricas de procedibilidad”. En la sentencia C-590 de 2005 se enunciaron las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia, estos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; 4 Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora Ana Margarita Olaya Forero.

5 La Corte Constitucional en la sentencia T-231 de 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz determinó los defectos que constituyen la vía de hecho, enunciados como sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. 6 Ver entre otras sentencias: T-173 de 1993 y T-231 de 1994. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii)Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv)Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v)Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi)Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que

establezca el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. En el caso sub exámine, se entiende que el actor pretende en concreto la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, trabajo e igualdad y, en consecuencia, se dejen sin efectos las providencias de 30 de junio de 2009 y 1 de septiembre de 2010 proferidas por el Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta. Considera el actor que las providencias en mención incurrieron en vía de hecho al declarar que no es procedente ordenar el cumplimiento de la sentencia de 23 de agosto de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que condenó a la Fiscalía General de la Nación a reintegrarlo al cargo del cual había sido desvinculado, dentro de la acción de nulidad por él promovida contra esa entidad. Observa la Sala que las entidades judiciales accionadas valoraron el título ejecutivo aportado en la demanda de acción ejecutiva, esto es, la sentencia de 23 de agosto de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta y, concluyeron, que se trataba de un título ejecutivo complejo, toda vez que se trata de una sentencia condicionada a la ejecutoria de una sanción penal impuesta al señor Carrillo Carrillo. Consideraron las accionadas que con la sentencia condenatoria por el delito de inasistencia alimentaria se afecta el restablecimiento del derecho del señor Gildardo Carrillo Carrillo, por cuanto se encuentra incurso en una inhabilidad permanente, de conformidad con el numeral 6º del artículo 150 de la Ley 270 de 1996, por lo que no es posible hacer efectivo su reintegro a la Fiscalía General de

la Nación. Así las cosas, le asiste razón al a quo al señalar que las sentencias acusadas no incurren en vía de hecho, toda vez que no contienen una decisión arbitraria sino una decisión razonada soportada en el análisis jurídico de las pruebas aportadas y de las normas aplicables al caso. En este orden de ideas, esta Sala confirmará la sentencia de 22 de febrero de 2011 proferida por la Sección Segunda – Subsección “A” de esta Corporación, objeto de impugnación. Lo anterior, bajo el entendido de que el a quo debió negar el amparo por improcedente y no rechazarlo, puesto que el rechazo de la acción de tutela sólo procede cuando no se subsana la demanda [art. 17 Dec, 2591/91]. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A CONFIRMASE la providencia impugnada, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS

BARCENAS Presidenta de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRIGUEZ