CE-11001-03-15-000-2011-00014-01(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial sobre causales generales y especificas de procedibilidad NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., trece (13) de junio de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00014-01(AC)

Actor: LUZ MARGARITA RINCON PEÑALOZA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION La Sala procede a resolver la impugnación interpuesta por la accionante contra la sentencia del 23 de febrero de 2011, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado

Sexto Administrativo de Bogotá.

I. ANTECEDENTES

A. Pretensiones La señora Luz Margarita Rincón Peñaloza considera que las sentencias del 1° de junio de 2009 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo en Descongestión del Circuito de Bogotá y del 23 de julio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, violaron los derechos fundamentales del debido proceso, la igualdad y la defensa.

La demandante pidió:

“(…) solicito a ustedes honorables magistrados del consejo de estado (Sic), lo siguiente: 1) DEJAR SIN EFECTOS las sentencias proferidas el 1 de junio de 2009 por el Juzgado Sexto de descongestión administrativo de Bogotá, y la sentencia proferida el 23 de julio de 2010 por el Tribunal administrativo (sic) de Cundinamarca sección segunda – subsección “a” (sic) 2) Tutelar mi derecho fundamental a la igualdad, al debido proceso, y en consecuencia dictar una nueva sentencia” (sic)

B. Hechos De los hechos narrados por la demandante, se advierten como relevantes los siguientes: Que por Resolución No. 944 del 20 de septiembre de 1996 ingresó a laborar como supernumeraria en la Secretaría de Hacienda de Bogotá.

Que mediante Resolución 1318 del 18 de diciembre de 1998 fue inscrita en el escalafón de carrera administrativa, en el cargo de Profesional Especializado código 335, grado 16. Que el Alcalde del Distrito de Bogotá, mediante el decreto 270 del 5 de abril de 2001, inició un proceso de reestructuración administrativa de la Alcaldía. Que, mediante el Decreto 271 del 5 de abril de 2001, se creó una nueva planta global de 581 funcionarios, incorporados a la entidad mediante la Resolución 273 del 6 de abril de 2001. Que en ese grupo de empleados no se incluyó a la accionante. Que con oficio fechado el 6 de abril de 2001, la subdirectora de Recursos Humanos de la Alcaldía de Bogotá le comunicó a la actora que el cargo que

desempeñaba había sido suprimido y que, en consecuencia, disponía de 5 días para informar al Secretario de Hacienda la decisión de ser indemnizada o incorporada a un empleo equivalente al que ocupaba. Que el día 11 de abril del 2001 la actora solicitó la incorporación. Sin embargo, la Secretaría de Hacienda la negó con fundamento en que no existían cargos equivalentes al que desempeñaba la actora. En consecuencia, ordenó el pago de la indemnización. Que la accionante promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución 273 de 6 de abril de 2001 y contra la comunicación de la misma fecha y que, a título de restablecimiento, pretendió el reintegro y el pago de todos los salarios y demás emolumentos dejados de percibir. Que, mediante sentencia del 01 de junio de 2009, el Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá negó las pretensiones de la referida acción. Que la accionante impugnó el fallo del A quo. Que, mediante sentencia del 23 de julio de 2010, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección A confirmó la decisión de primera instancia. Que los actos objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, fueron expedidos con desviación de poder y falsa motivación y que, además, incurrieron en vía de hecho por defecto fáctico, pues no se valoraron los elementos materiales probatorios, lo que desconoció el derecho de carrera administrativa de la actora.

C. Intervención de las autoridades demandadas

• Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá

La Juez Sexta Administrativa de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, doctora Derly Moreno Castañeda, manifestó que la presente acción se dirige a controvertir una decisión judicial que se encuentra en firme, cuya expedición no es constitutiva de vía de hecho simplemente porque no resultó favorable a los intereses de la actora. Reiteró las causales de procedibilidad de la acción de tutela establecidas por la Corte Constitucional y expresó que, en el presente caso, no se configura ninguna de ellas. Por último, señaló que la acción de tutela es improcedente y solicitó su rechazo. - Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección A El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección A no se pronunció respecto de la tutela interpuesta en su contra.

D. Intervención de la Alcaldía Mayor de Bogotá – Tercera con interés directo El Subdirector de Defensa Judicial y Prevención de Daño Antijurídico de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá manifestó que las decisiones demandadas se fundamentan en las normas jurídicas aplicables y en el razonamiento de los elementos materiales probatorios que reposan en el plenario.

Sostuvo que las providencias cuestionadas no vulneraron derecho fundamental alguno y que luego de un análisis razonable de la situación de la actora, el Tribunal consideró que, en materia de experiencia específica, no se aplican equivalencias. Así mismo, agregó que no se demostró que se hubiese incorporado a la entidad a personas con menos derecho que la accionante. En consecuencia,

solicitó se niegue el amparo constitucional invocado.

E. Fallo impugnado La Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, en sentencia del 23 de febrero de 2011, rechazó por improcedente la tutela pedida por la señora Luz Margarita Rincón Peñaloza, con fundamento en que las sentencias objeto de tutela se fundamentan en la valoración de las pruebas aportadas en el desarrollo de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Que no se evidenciaron yerros contundentes que le permitieran establecer la vulneración de los derechos fundamentales de la actora. Además, concluyó que el cargo que ocupaba la accionante fue efectivamente suprimido sin que se hubiese incorporado a la nueva planta alguno equivalente.

F. Impugnación La demandante impugnó la decisión del 23 de febrero de 2011.

Manifestó que las corporaciones accionadas no hicieron un análisis de fondo de su caso, lo que desconoce la jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto de la vía de hecho. Señaló que el fallo de tutela descartó la procedencia de la acción constitucional, sin antes valorar los requisitos precisados por la jurisprudencia. Consideró que tanto en las sentencias objeto de tutela, como en el fallo impugnado se desconoció el artículo 125 de la Constitución Política y, con ello, que el cargo ocupado por la accionante era de carrera administrativa. Manifestó que los accionados pasaron por alto la prueba del nombramiento de los señores Héctor Agudelo Bohórquez y David Pava, efectuados con posterioridad a su despido en el cargo de Profesional Especializado cargo 335, código 20,

personal que no tenía derechos de carrera. Por último, solicitó que se revoque la sentencia del 23 de febrero de 2011 y, en su lugar, se amparen los derechos fundamentales invocados en el escrito de tutela.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Como ya ha sido criterio reiterado en numerosas oportunidades1, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial de origen constitucional que tiene por finalidad proteger los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, cuando la ley así lo autoriza (Art. 86 C.P).

Según la posición reiterada de esta Corporación, adoptada mediante Auto del 13 de junio de 20062, la Sala Plena determinó que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales, en razón de que la acción no fue así establecida en el artículo 86 de la Constitución Política y, además, porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, que la permitía, fue declarado inexequible por la sentencia C-543 de 1992. 1 Corte Constitucional, sentencias T-179 de 2003, T-620 de 2002, T-999 de 2001, T-968 de 2001, T-875 de 2001, T-037 de 1997, entre otras. 2 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 13 de junio de 2006. Exp. IJ-03194. C.P. Ligia López Díaz. No obstante, posteriormente, la jurisprudencia constitucional ha precisado que, debido al carácter subsidiario y residual que reviste la acción de tutela, la

procedencia contra providencias judiciales ha sido aceptada de manera excepcional, vale decir, cuando exista una flagrante violación de derechos fundamentales, posición que, en términos generales, en algunos casos, ha adoptado esta Sala, pues la acción de tutela resulta procedente sólo de forma muy excepcional, toda vez que esta acción no puede convertirse en una especie de última instancia de los procesos judiciales. Los principios de seguridad jurídica y el respeto del debido proceso, no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales, como sería el caso de la acción de tutela contra sentencias sin mayores excepciones. Ahora bien, para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales enunciados en la sentencia C-590 de 2005, a saber: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela.

Además, una vez la petición de tutela supera el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez constitucional puede conceder la tutela siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la constitución. Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la tutela.  El caso concreto En el sub examine, la señora Luz Margarita Rincón Peñaloza pidió la protección de los derechos fundamentales del debido proceso, igualdad y defensa, que consideró vulnerados por las sentencias del 1° de junio de 2009 proferida por el Juzgado sexto Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá y del 23 de julio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Una vez estudiada la procedencia de la tutela, de conformidad con las causales genéricas establecidas por la Corte Constitucional, advierte la Sala que la acción de tutela presentada por la actora no reviste un asunto de evidente relevancia constitucional, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que dice: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional. Teniendo en

cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad. Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN -, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. En una decisión posterior la Corte Constitucional precisó el alcance del

debido proceso constitucional (…): De ello se sigue que, salvo desvíos absolutamente caprichosos y arbitrarios –inobservancia de precedentes o decisiones carentes de justificación o motivación jurídica-, sólo serán objeto de revisión aquellas decisiones judiciales que no consulten los elementos del debido proceso constitucional y, en particular, que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso. Es decir, aquellas decisiones que anulen o restrinjan, de manera grave, el equilibrio procesal entre las partes; lo anterior equivale a decir que el juez de tutela debe proteger a la parte procesal que ha quedado indefensa frente a los excesos del juez ordinario (negrillas dentro del texto). Se concluye, entonces, que sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegido de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela”.(sic) En efecto, en el sub examine aduce la actora que las autoridades judiciales demandadas le vulneraron los derechos fundamentales de igualdad, debido proceso y defensa con la decisión que le negó las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra la Secretaría de Hacienda de Bogotá D.C. No obstante, advierte la Sala que una vez observado el trámite del proceso en las dos instancias, la demandante tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción contra las actuaciones que resultaron desfavorables a sus intereses. Entonces, aún en el supuesto de considerar que el sub judice tuviera la relevancia constitucional que, se advierte, no tiene, tampoco observa la Sala la aludida

transgresión de los derechos fundamentales invocados. En consecuencia, la Sala confirmará la decisión objeto de tutela, en el entendido de que debió ser negada y no rechazada por improcedente, pues el rechazo de la tutela sólo procede cuando se requiere al demandante para que subsane la demanda y éste no lo hace, de conformidad con lo establecido en el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

III. FALLA CONFIRMASE el fallo impugnado, por las razones expuestas.

Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO

BASTIDAS BARCENAS Presidente de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ

DE RODRIGUEZ