CE-11001-03-15-000-2011-00129-00(AC)-2011

DEBIDO PROCESO - Primacía de derecho sustancial El debido proceso definido como “la regulación jurídica que (…) limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los individuos, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la ley”, principio que privilegia la primacía del derecho sustancial sobre las formas y que según el artículo 29 de la Constitución Política “… se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. (…) Parte esencial del derecho al debido proceso es el de obtener un pronunciamiento que ponga fin de modo definitivo a la incertidumbre, de modo que las pretensiones reciban siempre decisión, así no sean satisfechas las exigencias materiales puestas en la demanda, si es que ellas, no se acompasan con el ordenamiento jurídico. Para el logro de ese cometido es necesario que los procedimientos sean interpretados y cumplidos a la luz del ordenamiento superior “en el sentido que resulte más favorable al logro y realización del derecho sustancial, consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley” Todo lo anterior enseña que en la actividad de los jueces, en la adecuación e interpretación de la normatividad debe tener como norte la efectividad de los derechos sustanciales.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 29

NOTA DE RELATORIA: Sobre el debido proceso, Corte Constitucional, sentencia

C662 de 2004, MP. Rodrigo Uprimny Yepes. GARANTIA BASICAS DEL PROCESO La protección de las garantías básicas en el proceso, supone según la

jurisprudencia constitucional las siguientes prerrogativas: “(i) el derecho de acceso a la administración de justicia con la presencia de un juez natural; (ii) el derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación o sanción; (iii) el derecho de expresar libre y abiertamente sus opiniones; (iv) el derecho de contradecir o debatir las pretensiones o excepciones propuestas; (v) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable y sin dilaciones injustificadas y, por supuesto, (vi) el derecho a presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra.” DOBLE INSTANCIA - La duda se resuelve a favor de la concesión de la segunda instancia Por las razones expresadas se declarará procedente el amparo solicitado, pues el derecho a la doble instancia reconocido en la Carta Política debe ser preservado, de modo que en caso de duda sobre la procedencia de un recurso o si se plantea una ambigüedad interpretativa, debe disiparse a favor de la concesión del control propio de la segunda instancia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 228 / CODIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 181

NOTA DE RELATORIA: Sobre la doble instancia, Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 3 de diciembre de 2001, Rad. 2001-0148-01, MP. Juan Angel

Palacio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá, D.C., treinta (30) de marzo de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00129-00(AC)

Actor: LEONARDO PEINADO OSPINO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO Decide la Sala la acción de tutela instaurada por Leonardo Peinado Ospino contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, por haber proferido el auto de 10 de diciembre de 2010 por medio del cual rechazó el recurso de apelación interpuesto por aquel, contra la providencia del 25 de octubre de 20101, pronunciada dentro de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, incoada contra el

Departamento Administrativo de Seguridad -D.A.S-.

EL ESCRITO DE TUTELA.

LEONARDO PEINADO OSPINO, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, por la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la doble instancia. Como fundamento de su reclamo constitucional el promotor del amparo expuso: En su momento presentó demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con ocasión de su retiro del Departamento Administrativo de Seguridad -D.A.S-, contra la Resolución N° 150 de 29 de enero de 2010 expedida por el Director del mencionado organismo Felipe Muñoz Gómez, demanda de la que conoció en primera instancia el Juzgado 5° Administrativo del Circuito de Barranquilla. 1 Proferido por el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Barranquilla, y en el cual se decretó la

perención del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho intentado por el señor

LEONARDO PEINADO OSPINO contra el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD

DAS. Menciona que después de trascurrido 1 mes y 25 días desde la notificación de la admisión de la demanda, el Juzgado 5° Administrativo del Circuito de Barranquilla, aplicó erradamente la figura del Desistimiento Tácito prevista en el artículo 65 de la Ley 1395 de 2010 (en verdad consultada la providencia, se aplicó el artículo 148 del C.C.A. esto es, la terminación anormal del proceso por inactividad absoluta de la parte demandante)2. Inconforme con la decisión interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra el auto de 25 de octubre de 2010, que decretó el fin del proceso por desistimiento tácito (sic), por considerar que: i) el despacho lanzó por la borda lo preceptuado en el artículo 148 de C.C.A, norma vigente que se refiere a la perención del proceso, que garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia en un plazo máximo, ii) la decisión lo castiga severamente ya que al momento de decretar el desistimiento no habían trascurrido los 6 meses de que trata la norma, iii) además, es abiertamente injusto porque los demás jueces de Barranquilla aplican la perención y no el desistimiento tácito. Denuncia que la violación se dio en sede del Tribunal, autoridad que mediante auto de 10 de diciembre de 2010 decidió rechazar3 el recurso de apelación, basándose en el artículo 181 de C.C.A, que dispone que los recursos deben ser

interpuestos de manera directa cuando sean pertinente y que de igual forma si el recurso no se interpone en legal forma se rechazará. Considera que los Magistrados fueron profundamente formalistas, debido a que tomaron la decisión apegados fríamente a la norma, incluso ignoran importantes precedentes jurisprudenciales. Como consecuencia de lo anterior, solicitó tutelar los derechos fundamentales invocados y ordenar al Tribunal del Atlántico dar trámite al recurso de apelación interpuesto. LA PROVIDENCIA ACUSADA Mediante auto de 10 de Diciembre de 2010, el Tribunal Administrativo del Atlántico, rechazó el recurso de apelación por que la demandante no impugnó adecuadamente la providencia de 25 de octubre de 2010, dictada dentro de la 2 Auto del 17 de septiembre de 2010. (Fls. 18 a 20) 3 “[…] Es decir, cuando sea pertinente, el recurso de apelación deberá interponerse de manera directa contra la providencia que se pretende atacar y no subsidiaria, so pena de ser rechazado por improcedente, tal como nos sucede en el caso en que nos ocupa, en el cual, la actora interpuso el recurso de apelación contra la providencia de primera instancia pero solo como subsidiario del de reposición. […]” Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho incoada por Leonardo Peinado Ospino, contra el Departamento Administrativo de Seguridad “D.A.S” basándose en el artículo 181 del C.C.A que en su tenor reza: “ARTICULO 181 Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales de los Jueces y los siguientes autos proferidos en la misma

instancia por dichos organismos, en pleno o en una de sus Secciones o Subsecciones, según el caso; o por los Jueces Administrativos: (…) El recurso contra los autos mencionados deberá interponerse directamente y no como subsidiario de la reposición.” Precisa la Sala, que en los casos en que el recurso sea pertinente se tendrá que interponer de manera directa y no subsidiaria como lo hizo el aquí accionante. ACTUACION PROCESAL DE INSTANCIA El Despacho de la Consejera Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, admitió la demanda de tutela y ordenó notificarla al Tribunal Administrativo del Atlántico. Por haber sido negada en Sala la ponencia inicial, fue remitido el expediente al Despacho que seguía en turno, donde se ordenó vincular Departamento Administrativo de Seguridad “D.A.S”, por cuanto podría verse afectado con el fallo de tutela, dado que fue parte dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en la que fue proferido el auto acusado.

INFORME RENDIDO EN EL PROCESO

El Tribunal Administrativo del Atlántico. Los Magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico, en Oficio visible entre los folios 32 a 37, presentaron informe sobre el asunto en litigio, oponiéndose a las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos: La decisión proferida fue tomada teniendo en cuenta los argumentos y precedentes de la jurisprudencia, por lo que la Corporación no incurrió en vía de hecho y mucho menos vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia del actor. Departamento Administrativo de Seguridad -D.A.S-. Pese a ser notificada la entidad no presentó escrito pronunciándose sobre el

reclamo constitucional. CONSIDERACIONES DE LA SALA De la acción de tutela contra providencias judiciales. En principio, esta Sala auspicia la tesis de que los derechos fundamentales deben ser preocupación y responsabilidad de todas las autoridades públicas, y que los Jueces de la República no son ajenos a la observancia de las máximas garantías constitucionales en el proceso. En ese contexto, aunque la acción de tutela se ha reconocido contra providencias judiciales, debe ser absolutamente excepcional en aras de preservar el valor de la seguridad jurídica, pues la jurisdicción cuando se expresa a través del juez natural, tiene vocación de que sus mandatos sean perentorios y definitivos, no meramente provisorios o accidentales, pues si los fallos judiciales son apenas transitorios, el derecho pierde su eficacia como instrumento para disipar la incertidumbre generada por el conflicto y estéril al propósito de crear certeza en las relaciones sociales. Tampoco puede ser la acción de tutela una última instancia generalizada para todos los procesos y acciones, por fuera y más allá de lo que decida el juez natural, pues este ejerce también una competencia de origen constitucional. En este sentido, la Sala, siguiendo lineamientos de la Corte Constitucional, debe examinar los presupuestos mínimos para la intervención del juez constitucional en la órbita de los casos sometidos a los jueces ordinarios. Así, se ha exigido el cumplimiento de las siguientes condiciones: a) i) Que el reclamo constitucional y la situación tenga una verdadera relevancia constitucional, ii) El previo agotamiento de todos los medios de defensa judicial a disposición del ciudadano, es decir que no haya otra posibilidad judicial de

defensa y protección, y que además se cumpla el requisito la inmediatez, es decir que la urgencia imponga un reclamo inmediato, iii) que la determinación judicial o la irregularidad procesal, incidan de modo determinante en la providencia que se impugna y por ese camino haya lesión o amenaza para los derechos fundamentales, iv) Se hayan dado la oportunidad al juez competente de enmendar el yerro que causa lesión a los derechos fundamentales, previa identificación de los supuestos de hecho de la violación y, v) Que no se trate de providencias judiciales que decidan de fondo sobre otra acción de la misma estirpe. b) Los defectos de fondo de la providencia judicial acusada, a saber: i) Orgánico: cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia, ii) Procedimental absoluto: cuando el Juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido, iii) Fáctico: cuando la decisión carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta, iv) Material o sustantivo: cuando se resuelve con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión, v) Inducido: cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros el cual lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales, vi) Sin motivación: que implica el incumplimiento de los servidores judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos que soportan sus decisiones, vii) Por desconocimiento del precedente: para garantizar la eficacia jurídica del contenido

constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado, viii) Por violación directa de la Constitución: cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales. Para la Sala, el escrito de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad antes expuestos, pues la cuestión debatida tiene indudable relevancia constitucional por ser potencialmente lesiva de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Además, se agotaron las instancias y la persona afectada no dispone de otros medios de defensa de los derechos fundamentales; no hay duda tampoco de que el reclamo fue oportuno, pues no transcurrió mucho tiempo entre la emisión de la providencia y el momento en que se promovió el presente amparo constitucional. El escrito con el que se abrió el reclamo constitucional define claramente el ámbito fáctico que le sirve de fuente y cuáles son los derechos comprometidos con la actividad de los jueces. Además, la sentencia enjuiciada no es el cierre de un juicio de amparo o de estirpe semejante, lo que supone el examen de fondo que ahora se acomete. Análisis del caso. En el presente asunto la accionante considera se le está vulnerando su derecho a acceder a la segunda instancia, por una interpretación exageradamente formal de la norma, sin atender la prevalencia del derecho sustancial, establecido en el artículo 228 de la Carta. Como se expuso previamente, la solución del litigio constitucional debe hacerse

desde el ámbito de los principios y derechos fundamentales, entre ellos el debido proceso definido como “la regulación jurídica que (…) limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los individuos, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la ley”, principio que privilegia la primacía del derecho sustancial sobre las formas y que según el artículo 29 de la Constitución Política “… se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. Tales principios y valores tienen como objetivo cardinal el logro de la justicia material, y la sujeción de todas las autoridades públicas, incluidas las autoridades judiciales, a las garantías sustanciales y procedimentales consagradas en la Constitución y en la ley. La protección de las garantías básicas en el proceso, supone según la jurisprudencia constitucional las siguientes prerrogativas: “(i) el derecho de acceso a la administración de justicia con la presencia de un juez natural; (ii) el derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación o sanción; (iii) el derecho de expresar libre y abiertamente sus opiniones; (iv) el derecho de contradecir o debatir las pretensiones o excepciones propuestas; (v) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable y sin dilaciones injustificadas y, por supuesto, (vi) el derecho a presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra.”4

4 Ibídem. El principio del debido proceso, el acceso a la justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre las meras formalidades, habilitan a cualquier persona natural o jurídica para provocar la protección de sus derechos e impone como correlato necesario el deber del Estado, por medio de las autoridades judiciales de ejercer el impero y la autoridad para lograr la convivencia pacífica entre los asociados, como forma de realizar los fines del Estado Social de Derecho. No basta entonces con que el ciudadano pueda acudir a la jurisdicción de manera meramente formal, sino que es menester que el restablecimiento o protección de sus derechos frente a la violación o amenaza, tenga protección más allá de las simples formas. Parte esencial del derecho al debido proceso es el de obtener un pronunciamiento que ponga fin de modo definitivo a la incertidumbre, de modo que las pretensiones reciban siempre decisión, así no sean satisfechas las exigencias materiales puestas en la demanda, si es que ellas, no se acompasan con el ordenamiento jurídico. Para el logro de ese cometido es necesario que los procedimientos sean interpretados y cumplidos a la luz del ordenamiento superior “en el sentido que resulte más favorable al logro y realización del derecho sustancial, consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley”5 Todo lo anterior enseña que en la actividad de los jueces, en la adecuación e interpretación de la normatividad debe tener como norte la efectividad de los derechos sustanciales. En este asunto, se reclama la violación del debido proceso al negar el derecho a la doble instancia, y por ende reclama se le ampare sus derechos fundaméntameles

conculcados, ordenando al Tribunal que dé trámite al recurso de apelación presentado contra el auto de 2 de noviembre de 2010, proferido por el Juzgado de primera instancia mediante el cual decretó la terminación del proceso por “el desistimiento tácito de la demanda”. En efecto, el Tribunal para resolver el asunto que requería de su consideración, se remitió al artículo 181 del Código Contencioso Administrativo que expresamente señala “[…] el recurso contra los autos mencionados deberá interponerse directamente y no como subsidiario de la reposición, […]”. Empero no tuvo en cuenta, que esta Corporación en la decisión de tres (3) diciembre de dos mil uno (2001), Consejero Ponente: Juan Angel Palacio Hincapie. Exp. N° 25000-23-27000-2001-0148-01-12733, señaló: 5 Corte Constitucional, Sentencia C662 de 2004, Magistrado Ponente: Rodrigo Uprimny Yepes. “[…] En efecto, la forma empleada por la demandante en la interposición del recurso de apelación en forma subsidiaria, ciertamente adolece de técnica jurídica. Pero llama la atención el hecho de que el Tribunal, mediante el auto del 14 de junio de 2001, también la hubiere desatendido y resuelto el recurso de reposición, para después negar la concesión de la alzada aduciendo su improcedencia por haber sido interpuesto en forma subsidiaria, razón que pudo ser puesta de presente desde un principio, absteniéndose de estudiar la reposición. A juicio de la Sección y en aras del respeto al principio constitucional de la prevalencia del derecho sustancial, consagrado en el artículo 228 de la

Constitución, ha debido concederse directamente el recurso de apelación por parte del Tribunal, sin resolver previamente el de reposición. En consecuencia, dado que se estima mal denegada la concesión del recurso de apelación, la alzada deberá concederse en el efecto suspensivo, como lo prevé el último inciso del citado artículo 181 del C.C.A” Por las razones expresadas se declarará procedente el amparo solicitado, pues el derecho a la doble instancia reconocido en la Carta Política debe ser preservado, de modo que en caso de duda sobre la procedencia de un recurso o si se plantea una ambigüedad interpretativa, debe disiparse a favor de la concesión del control propio de la segunda instancia. A este propósito la Corte Suprema de Justicia en oportunidad reciente concluyó: “en cuanto no admite la menor duda que la súplica se erige como un medio de impugnación autónomo, independiente y principal, (…) ciertamente su rechazo de plano hace suponer un efecto drástico sancionatorio que, al menos con suficiente claridad no está consagrado en el ordenamiento patrio, circunstancia que invita a explorar una solución que luzca más garantista y protectora del derecho de defensa del procesado, el que, habiendo sido considerado sumamente importante, de antaño (art. 4º del C. de P.C.), cobra una mayor importancia a partir de haber entrado en vigencia la Constitución Política de 1991 (art. 29). “En efecto, ante el vacío legal que se evidencia en la materia, nada impide hoy que la duda se resuelva poniendo en la mira el respeto al derecho a

impugnar, es decir, a la voluntad, clara y oportunamente expresada por el inconforme, de combatir, a través del reseñado recurso, una decisión que es susceptible de él y que además le es desfavorable. Desde luego, el derecho a impugnar, cuando la ley lo permite, las decisiones judiciales que le son adversas, corresponde a una indiscutida y cara expresión del derecho de contradicción que asiste a los justiciables y que en modo alguno conviene sacrificar en razón de inconsistencias técnicas que en verdad no son por entero insalvables” (auto de 16 de junio de 2006, Exp. No. 200501116). En caso de una acumulación indebida de recursos, es decir cuando sólo uno de los intentados por la parte procede, la interpretación debe conducir a salvar el recurso que sí procede, con olvido del error de técnica en la interposición de otro impertinente, pues esa es la disquisición que más se ajusta a la Carta Política. Pero no es solo el derecho a la doble instancia el que por esta interpretación se preserva, sino que debe atenderse que la decisión impugnada es la que decreta la perención del proceso, determinación de la mayor trascendencia pues resiente y pone en peligro el acceso del ciudadano a la administración de justicia. Una de las explicaciones de la perención, reside en tomarla como una sanción en contra del litigante que desatiende sus deberes procesales, sanción que lleva a la exclusión de su reclamo del espacio de la jurisdicción, con las secuelas posibles en lo que atañe a la caducidad y la prescripción. Por lo mismo, la gravedad que entraña la

decisión tomada, debe ilustrar la interpretación más favorable al recurso, así se reconozca que efectivamente hubo alguna impropiedad en la forma de ser interpuesto, conducta procesal que no puede ser castigada con la pérdida del recurso propuesto. En verdad, aunque el recurrente haya desconocido las exigencias formales para la concesión del recurso, debe resaltarse que para esa acumulación impropia de recursos, no está señalada sanción alguna, como sí lo está para otros casos, como cuando no se pagan las copias o no se sustenta la apelación, en los que el legislador estableció la sanción de pérdida del recurso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA AMPARENSE, en atención a las consideraciones expuestas en esta providencia, el derecho fundamental al debido proceso y acceso a la administración de la justicia invocados dentro de la acción de tutela incoada por Leonardo Peinado Ospino contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, y en consecuencia, DEJENSE sin efecto la providencia acusada, auto de 10 de diciembre de 2010, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Atlántico, rechazó el recurso de apelación interpuesto por aquel, contra el auto de 25 de octubre de 2010, proferido dentro de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, incoada por el demandante contra el Departamento Administrativo de Seguridad -D.A.S-. ORDENASE, al Tribunal Administrativo del Atlántico, para que en el término de

quince días proceda, a dar trámite al recurso de apelación presentado por el demandante, para lo cual deberá tener en cuenta lo señalado en la presente providencia. Cópiese, notifíquese, y si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cúmplase. La presente providencia fue discutida en la Sala de la fecha.

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ GERARDO ARENAS MONSALVE

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA farf