CE-11001-03-15-000-2011-00178-01(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial excepto cuando se afecta el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 21 de febrero de 2005, Rad. 2007-1345, MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de junio de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00178-01(AC)

Actor: OMAR OSVALDO VILLA MONSALVE

Demandado: JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLIN Se decide la impugnación, oportunamente interpuesta por el actor contra la sentencia de 1 de abril de 2011, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que rechazó la acción de tutela por improcedente.

I.- ANTECEDENTES.

1. LA SOLICITUD.

OMAR OSVALDO VILLA MONSALVE, presentó demanda, en ejercicio de la acción de tutela contra el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Medellín, el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Procuraduría 30 Judicial Administrativa, por considerar que vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y a las garantías judiciales, al proferir los fallos de 18 de noviembre de 2008 y 2 de

abril de 2009, respectivamente, y porque la Procuraduría no veló por la protección del derecho e interés colectivo y los intereses de la comunidad. 1.1 Hechos. Las violaciones antes enunciadas las infiere el actor, en síntesis, de lo siguiente: Manifiesta que presentó ante el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Medellín, demanda en ejercicio de la acción popular, contra el Almacén Navarro Ospina S.A. y el Municipio de Medellín. Señala que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Medellín, en el fallo de 18 de noviembre de 2008 no ordenó la intervención de las autoridades administrativas encargadas de proteger el derecho colectivo al medio ambiente y al espacio público, como lo ameritan estas acciones, según el artículo 21 de la Ley 472 de 1998. Indica que el Juzgado no profirió una decisión de mérito al declarar “LA INEXISTENCIA DE VULNERACION DE DERECHOS COLECTIVOS”, la cual fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Agrega que si el Juez y el Tribunal al dictar las sentencias, consideraron que no basta con la violación a la ley ambiental para amenazar o crear el daño contingente al derecho al medio ambiente, debieron ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos Colectivos, los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas para mitigarlo. Manifiesta que las decisiones tomadas dentro del proceso de acción popular, desconocen precedentes importantes como la sentencia 2004-01889, proferida por el Consejo de Estado y la sentencia 2007-00094, proferida por el Tribunal

Administrativo de Antioquia. Considera que el Procurador 30 Judicial Administrativo, dentro del trámite de primera instancia, no veló por los derechos e intereses colectivos de la comunidad, y guardó silencio frente a la posición del Juzgado de no ordenar la intervención de las autoridades administrativas encargadas de proteger los derechos colectivos al especio público y al medio ambiente, violando el debido proceso. 1.2Pretensiones. Por lo anterior solicitó que se declare que dentro del trámite de la acción popular, se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y a las garantías judiciales y, en consecuencia se dejen sin efecto las providencias objeto de tutela. 1.3 DEFENSA. 1.3.1. EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, consideró que la acción de la tutela de la referencia al haberse presentado veintidós meses después de haber ocurrido la hipotética violación de sus derechos fundamentales, no cumple con el requisito de inmediatez. Aclaró que si dentro del trámite en primera instancia del proceso de acción popular existieron nulidades, nunca fueron alegadas por el demandante, y no pueden invocarse ahora dentro de la presente acción de tutela. 1.3.2. Por su parte, EL PROCURADOR TREINTA JUDICIAL II ADMINISTRATIVO, manifestó que desconocía los hechos expuestos por el actor, porque estos sucedieron antes de su posesión. 1.3.3 . LA ALCALDÍA DE MEDELLÍN, en calidad de tercero interesado, se opuso a las pretensiones del actor, al considerar que no es procedente la tutela cuando el acciónate considera que se vulnera su derecho fundamental al debido proceso y no actúa de inmediato dejando trascurrir tanto tiempo entre los fallos proferidos

dentro de la acción popular y la presentación de la tutela de la referencia.

II.- FALLO IMPUGNADO.

La Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia de 1o. de abril de 2011, rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta por Omar Osvaldo Villa Monsalve, con fundamento en las siguientes consideraciones: Advirtió que la supuesta omisión por parte de la Procuraduría 30 Judicial Administrativa, se materializó el 16 de abril de 2008, cuando se admitió la demanda. Observó que la presente tutela fue presentada el 14 de febrero de 2011, casi tres años después de la presunta violación de los derechos fundamentales alegados por el actor, situación que no cumple con el principio de inmediatez que ha sido expuesto por dicha Sección. Además, indicó que al dirigirse la tutela contra dos providencias judiciales esta se torna improcedente. Hizo un recuento de la evolución jurisprudencial de la Corte Constitucional sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Explicó que dicha Sala ha admitido que la acción de tutela es procedente, solo en situaciones muy excepcionales y especiales en las que se evidencie que la providencia contiene un vicio ostensiblemente grave y desproporcionado que lesione el derecho fundamental al acceso a la Administración de Justicia o el debido proceso, en conexidad con el derecho de defensa y de contradicción. Indicó que en este caso, al no encontrar acreditado un vicio ostensible que afecte los derechos de acceso a la Administración de Justicia, de defensa y contradicción, la presente acción es improcedente.

III.- IMPUGNACION.

El actor al impugnar el fallo de primera instancia, adujo, en síntesis, que dicha decisión desconoce precedentes tan importantes como las providencias proferidas por la Corte Constitucional, en las que se reconoce la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA.

Generalidades de la Tutela. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 1991. Dicha acción se establece como recurso subsidiario, es decir, que sólo procede cuando el afectado no disponga de otros instrumentos de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable. En el presente asunto el accionante considera que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Medellín, la Procuraduría 30 Judicial Administrativa y el Tribunal Administrativo de Antioquia, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y la protección de sus garantías judiciales, al proferir las sentencias de 18 de noviembre de 2008 y 2 de abril de 2009, respectivamente, por medio de las cuales se negaron las pretensiones de la demanda de la acción popular, instaurada contra el Almacén Navarro Ospina S.A y el Municipio de Medellín, por no ordenar la intervención de las autoridades administrativas

encargadas de proteger los derechos colectivos al medio ambiente y al espacio público. También, porque consideró que el Procurador Treinta Judicial Administrativo, no veló por la protección de los derechos e intereses colectivos de la comunidad y, guardó silencio frente a la posición del a quo de no ordenar la intervención de las autoridades administrativas encargadas de proteger los derechos colectivos al espacio público y al medio ambiente. Observa la Sala que la demanda se dirige contra providencias judiciales, lo que hace que la acción de tutela sea improcedente. En efecto, sobre la procedencia de la acción de tutela para controvertir providencias judiciales, la Corte Constitucional ha sido enfática en sostener que no es viable, pues se quebrantarían, entre otros, el principio de la cosa juzgada, autonomía judicial y seguridad jurídica. La Corte Constitucional en el fallo T-173 del 17 de marzo de 1999, con ponencia de la Magistrada Martha Victoria Sáchica Méndez consideró lo siguiente: “2. Improcedencia de la acción de tutela como una instancia adicional para revisar los fallos proferidos dentro de los procesos promovidos en ejercicio de acciones de cumplimiento Ahora bien, la Ley 393 de 1997 que desarrolló el artículo 87 superior, dispuso que esta acción se puede interponer por cualquier persona en primera instancia, ante los jueces administrativos y en segunda instancia, ante el Tribunal Contencioso Administrativo del departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo. No obstante, precisó que mientras entran en funcionamiento dichos juzgados, conocerán inicialmente de la acción los Tribunales Administrativos y en segunda instancia el Consejo de Estado. … de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley

393 de 1997, para el trámite de la acción de cumplimiento solamente está prevista la posibilidad de que existan dos instancias, así: (…) En consecuencia, una vez agotadas ambas instancias es decir, debidamente ejecutoriada y en firme la sentencia del Consejo de Estado si hubo apelación, o la del Tribunal Administrativo si no la hubo, adquiere fuerza jurídica de cosa juzgada, sin que exista por lo tanto posibilidad alguna de invocar recurso o instancia adicional. … De lo anterior se deduce que, agotado el procedimiento y el trámite propio de una acción de tutela o de una de cumplimiento, e igualmente de una acción popular o de grupo, la providencia adoptada por el juez del conocimiento cuando no admita recursos conforme a las reglas propias de su jurisdicción, hace tránsito a cosa juzgada y no podrá ser objeto de recurso alguno ni de otra acción para efectos de dejarla sin piso, y de esa manera, evadir su cumplimiento. En efecto, estima la Corte que atenta contra el correcto, adecuado y eficaz funcionamiento y acceso a la administración de justicia, la utilización incorrecta de los distintos mecanismos de protección de los derechos creados por la Carta del 1991, toda vez que el constituyente fue preciso y claro al disponer que cada uno de ellos cumple una finalidad y un objetivo específico y concreto, por lo que no pueden utilizarse de manera indiscriminada para lograr un fin particular que atenta contra su esencia y naturaleza y que entraba el funcionamiento de la administración de justicia. De esta manera, cuando se ha agotado el procedimiento

fijado por La Constitución y la ley para la protección de los derechos fundamentales a través de la acción de tutela, no puede invocarse otro de los mecanismos de protección, como la acción de cumplimiento o las populares o de grupo, para tratar de dejar sin efecto la decisión del juez de tutela, cuando ella no es favorable o conveniente para quien la invocó, así como tampoco a la inversa, pretender por la vía de la acción de cumplimiento obtener el amparo de derechos fundamentales. (…) En ese orden de ideas, estima la Sala que no puede convertirse a la tutela en el instrumento, ya no sólo para revivir instancias agotadas o recursos que se vencieron por el transcurso del tiempo y la negligencia de su titular o para sustituir al juez ordinario, sino también para crear una nueva instancia o controvertir la sentencia adoptada en un proceso especial y particular como el de cumplimiento, cuando la decisión resulta desfavorable a los intereses de su titular. … En consecuencia, al ser improcedente el amparo solicitado, esta Sala se abstendrá de entrar a examinar los hechos aducidos por el demandante para sustentar la presunta indebida e irregular interpretación dada por las autoridades judiciales accionadas, por lo que con fundamento en las consideraciones anteriores, habrá de confirmarse el fallo que se revisa en los términos consignados en esta providencia.”. (Resalta la Sala). Finalmente, en sentencia C-543 de 1992, señaló: “No procede la acción de tutela contra ninguna providencia judicial, con la única salvedad del perjuicio irremediable, desde luego aplicada en este evento como mecanismo transitorio

supeditado a la decisión definitiva que adopte el juez competente. (…) Se hace posible la acción de tutela respecto de actuaciones judiciales distintas de las providencias. (...) Se comprende en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando este medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela pues al tenor del artículo 86 de la constitución dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho. Bien puede afirmarse que, tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes. En el sentir de esta Corte nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía. Pero, claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a claros principios constitucionales (Art. 29 y 31 de la Carta), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de salvación de sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa

el carácter subsidiario de la acción”. (Cfr. Corte Constitucional

Sentencia C-543 de 1992. M. P. José Gregorio Hernández

Galindo). Vale la pena resaltar que la Sala Plena del Consejo de Estado, inclusive antes de la expedición de la providencia transcrita, había mantenido invariable el criterio de la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales1. Sin embargo, la misma Corte Constitucional elaboró la tesis de la vía de hecho como excepción a la improcedencia de la acción de tutela contra las decisiones de los jueces, tesis que fue aplicada por esta Sala en numerosas oportunidades, hasta el 29 de junio de 2004, fecha en la cual la Sala Plena del Consejo de Estado concluyó que la acción de tutela no procede de manera alguna contra las decisiones judiciales, so pena de suplantar al juez competente, usurpar la función pública de administrar justicia y atentar contra el principio de autonomía de los jueces2. A continuación se transcriben apartes de dicho lineamiento jurisprudencial: “3. El Juez de Tutela no puede suplantar al competente. “El juez de tutela, en ningún caso puede ejercer una función suplantadora de otro juez, y mucho menos cuando éste obra en ejercicio de mandatos constitucionales y con el propósito de salvaguardar la ley de leyes dentro de un especial marco de competencia constitucional. Y esto es 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de febrero de 1992 dictada en el expediente N°AC-015. M.P. Dr. Luis Eduardo Jaramillo.

2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de junio de 2004, dictada en el expediente AC-10203, Actora: Ana Beatriz Moreno Morales. M. P. Doctor Nicolás Pajaro Peñaranda. apenas consecuencia de precisos ordenamientos superiores. En efecto, si bien es cierto que toda persona está facultada para incoar la acción que consagra el artículo 86 de la C.P., cuando sus derechos fundamentales constitucionales han sido vulnerados o se encuentran amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, caso en el cual, si la solicitud elevada debe prosperar, la correspondiente sentencia se proferirá en el sentido de que la autoridad actúe o se abstenga de hacerlo, no es menos evidente que este tipo de pronunciamiento no puede dirigirse a un Juez de la República en relación con su función de administrador de justicia, por resultar imposible jurídicamente impartirle órdenes a fin de que dirima un conflicto de intereses o litigio judicial en determinado sentido. Y al juez de tutela, a menos que resuelva incurrir en violación manifiesta de la Constitución, le está vedado, asimismo, dictar sentencia de reemplazo porque con ello suplantaría al juez competente y, por ende, le usurparía su función pública; conducta merecedora de reproche a la luz de normas especializadas del ordenamiento jurídico. Y es que, como se dijo antes, el fallo de tutela no puede salirse del límite fijado en el artículo 86 de la C.P., que consiste en mandar que el funcionario acusado “actúe o se

abstenga de hacerlo”; orden de la que no son pasibles los jueces porque con ello se quebrantaría el artículo 228 de la C.P., el cual prescribe que el funcionamiento de la administración de justicia es autónomo ya que en virtud de tal autonomía los jueces, sometidos como están al imperio de la ley (artículo 230 del la C.P.) dirimirán las contiendas luego de realizar una labor interpretativa de las normas jurídicas, tomando como criterios auxiliares de su actividad judicial la equidad, la jurisprudencia, los principios generales de derecho y la doctrina. “... “De lo expuesto se desprende que la tutela, a la luz de la Constitución y la ley, no puede instaurarse contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, amén de que ello conduce a que la administración de justicia se concentre a la postre, en la Corte Constitucional y sea ésta la que diga la última palabra en las distintas áreas del derecho cuyo conocimiento incumbe a otras Cortes, ... En otras palabras: con la acción de tutela contra sentencias judiciales y con el efecto que se acaba de aludir se transgrede de modo mayúsculo el mandato contenido en el artículo 228 de la C.P. que señala como característica de la Administración de Justicia el hecho de que su funcionamiento sea desconcentrado, lo que impone el respeto a las normas de competencia, sobre todo cuando éstas son de origen constitucional como la del Consejo de Estado para decidir las demandas de pérdida de investidura. “... “Si, pues, los artículos 11, 12 y 40 del decreto 2591 de 1.991,

que abrían el espacio para que la tutela pudiera instaurarse contra los pronunciamientos de los jueces que pusieran fin a un proceso, fueron declarados inexequibles en su totalidad y por ende desaparecieron del mundo jurídico, tal como quedó explicado en los apartes del fallo C-543 de 1.992 que se transcribieron antes, resulta inadmisible, por constituir enorme desaguisado, que se siga permitiendo la tutela contra providencias judiciales con el inconsistente argumento de la infalibilidad de la Corte Constitucional; ... “... “Y en el fallo C-543/92, que constituye también cosa juzgada constitucional, se dijo que “…la misma idea de justicia sugiere la de un punto definitivo a partir del cual la sentencia no pueda ser modificada. Habiéndose llegado a él, una vez agotados todos los momentos procesales, concluidas las instancias de verificación jurídica sobre lo actuado y surtidos, si eran procedentes, los recursos extraordinarios previstos en la ley, no puede haber nuevas opciones de revisión del proceso, en cuanto la posibilidad de que así suceda compromete en alto grado la prevalencia del interés general (art. 1º C.N.) , representado en la necesaria certidumbre de las decisiones judiciales” (Magistrado Ponente: Doctor Nicolás Pájaro Peñaranda). En sentido similar y con base en el anterior lineamiento, esta Sección en sentencia AC-00308 de 9 de julio de 2004, precisó que la tesis de la improcedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales tiene por finalidad la salvaguarda del principio de la seguridad jurídica. Sin embargo, en esa misma oportunidad, aclaró

que dicho principio no constituye un valor absoluto, de manera que no pueden desconocerse otros valores de similar importancia en un Estado Social de Derecho como la paz, la convivencia pacífica o la existencia de un orden social justo so pretexto de la protección del referido principio de la seguridad jurídica3. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 9 de julio de 2004, proferida dentro del expediente No. 2004-00308, Actor Inés Velásquez de Velásquez, M.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. En el mismo sentido, ver sentencia de la misma fecha y ponente, expediente N°2004-0019-02, actor: William Enrique Salleg Taboada. Dicha tesis ha sido acogida por esta Sección. Sin embargo, de manera excepcional, ha aceptado la procedencia de la tutela contra providencias judiciales en eventos de violación del derecho de Acceso a la Administración de Justicia4 cuando la persona afectada no tuvo siquiera la oportunidad de ingresar al proceso, pues en este caso no se quebranta la cosa juzgada ni la seguridad jurídica que caracterizan a las providencias judiciales que han puesto fin a un proceso, entendiendo la cosa juzgada como aquella que da a los fallos ejecutoriados el carácter de inmutables, intangibles, indiscutibles y obligatorios que, por lo mismo no pueden ser modificados. Es claro que el accionante no está de acuerdo con las decisiones adoptadas por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, en las sentencias de 18 de noviembre de 2008 y 2 de

abril de 2009, respectivamente, lo cual no constituye una situación excepcional que dé lugar a conceder el amparo de los referidos derechos fundamentales, máxime si el tutelante tuvo la oportunidad de intervenir en el respectivo proceso. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: PRIMERO: DENIEGASE por improcedente la acción de tutela incoada por el

ciudadano OMAR OSVALDO VILLA MONSALVE.

4 Ibídem.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez días (10) siguientes a la ejecutoria del presente fallo.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 23 de junio de 2011. MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ Presidente Ausente con permiso

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO