CE-11001-03-15-000-2011-00342-00(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial sobre causales generales y especificas de procedibilidad NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., dieciseis (16) de junio de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00342-00(AC)

Actor: JUVENAL LOPEZ ASSIAS Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCION SEGUNDA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Juvenal López Assias, Bartolome Avendaño Mafiol, Fredys Antonio Charris Badillo, Mario Hector Ibañez Romero, Ana Elena Robles De Collantes y Nubia Esther Salcedo Salazar contra la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1382 de 2000.

1. ANTECEDENTES Juvenal López Assias instauró acción de tutela, en su propio nombre y en calidad de apoderado de Bartolome Avendaño Mafiol, Fredys Antonio Charris Badillo, Mario Hector Ibañez Romero, Ana Elena Robles De Collantes Y Nubia Esther Salcedo Salazar, por cuanto, el Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección “B” y el Tribunal Administrativo del Atlántico vulneraron sus derechos

fundamentales al mínimo Vital, el trabajo, igualdad, dignidad humana, el debido proceso, el derecho de defensa y a la seguridad social al proferir las sentencia de 4 de noviembre de 2004, y de 19 de agosto de 2010, respectivamente.

2. PETICION Y FUNDAMENTOS Los accionantes solicitaron que se protegieran sus derechos fundamentales al mínimo Vital, al trabajo, igualdad, dignidad humana, debido proceso, derecho de defensa y a la seguridad social. En consecuencia, pidieron que se deje sin efecto las sentencias del 4 de noviembre 2004 y, del 19 de agosto de 2010 proferidas por el Tribunal Administrativo del Atlántico y, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “B”, respectivamente.

Así mismo, solicitaron que se ordene al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN revocar en el término de 48 horas, las resoluciones que ordenaron el reintegro y posesión de los actores en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y también los artículos 1, 2, 3, 5, 6, 7 de la Resolución N° 1818 de 29 de julio de 1998, por ser contraria al espíritu y ordenamiento jurídico del artículo 3º de la Ley 27 de 1992, puesto que los grados asignados en dicha resolución están errados. Las anteriores pretensiones se fundaron en los hechos que se compendian así: Los accionantes afirmaron que ingresaron al Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Regional Barranquilla el

15 de abril de 1974, 27 de mayo de 1975, 20 de agosto de 1981, 22 de junio de 1963, 11 de junio de 1969, 5 de enero de 1973 y 5 de diciembre de 1972, respectivamente. Señalaron que debido a una restructuración de la organización tributaria, fueron reincorporados a la planta de personal de la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público Regional Barranquilla y el 26 de agosto de 1991 se posesionaron en los cargos de Auxiliar de Servicios 5335 Grado 09, Técnico Administrativo 4065-09, Auxiliar Administrativo 5120-09, Técnico Administrativo 4065-09, Auxiliar Administrativo 5120-11, Profesional Universitario 3020-04 y Auxiliar Administrativo 5120-11, respectivamente, con los plenos derechos de percibir la prima de antigüedad. Manifestaron que mediante las Resoluciones 0836, 0887 y 0888 del 25 de Marzo de 1992, el Ministerio citado, declaró insubsistentes a los accionantes de sus cargos a partir del primero de abril de 1992. Señalaron que presentaron acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las resoluciones que declararon la insubsistencia de los accionantes, por consiguiente, el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencias de 4 de julio de 1996, 4 octubre de 1995, 17 octubre de 1996, 24 agosto de 1995, 4 julio de 1996 y 1 de noviembre de 1995 decretó la nulidad de las Resoluciones 0836,

887 y 888 de 1992, las que autorizaron el despido de los accionantes y, ordenó el reintegro de los mismos en cargos iguales o de superior categoría a los que tenían al momento de sus desvinculaciones. Adujeron que en cumplimiento de las anteriores sentencias el Ministerio de Hacienda reintegró a los accionantes, pero, de una manera irregular en la ciudad de Bogotá, con el mismo cargo que aparentemente se tenía al momento del despido. Añadieron que el 16 de junio de 1997, en solicitud radicada con el N° 033723, solicitaron al director General de la DIAN su traslado a la Regional Barranquilla, por estimar que no se había dado cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Administrativo del Atlántico, pues, su reintegro en Bogotá les representó una desmejora laboral, económica, desmembramiento de sus núcleos familiares, incrementando sus gastos y peligros para la salud debido a la altura. Dicha solicitud se reiteró al mismo funcionario el 29 de julio de 1998. Los accionantes manifestaron que el 11 de septiembre de 1997 presentaron similar petición a la Secretaría General del Ministerio de Hacienda, como también al Ministro de Hacienda y Crédito Público el 13 de marzo, 30 de junio y 19 de julio de 1998. Sostuvieron que con el fin de resolver tal situación, el Ministro de Hacienda y Crédito Público elevó consulta a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la viabilidad de convocar o no a concurso de mérito a los funcionarios pertenecientes a las antiguas Direcciones de Impuestos Nacionales y

Centro de Información y Sistemas que fueron reintegrados al Ministerio de Hacienda en virtud de los referidos fallos judiciales y, mediante concepto de N° 999 de 11 de julio de 1997, dieron respuesta a la consulta, en la que se concluyó que los accionantes pertenecían a otro régimen especial laboral como era la Carrera Administrativa Tributaria, por lo que, debieron ser reintegrados a la DIAN, por ser la única entidad donde opera la misma y haber asumido las funciones de la antigua Dirección de Apoyo fiscal; concepto que el Ministro prohibió publicar durante cuatro años. Agregaron que a fin de reubicar en la DIAN a los funcionarios pertenecientes a la antigua Dirección de Apoyo Fiscal, reintegrados por fallos judiciales al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Presidencia de la Republica emitió el Decreto 1271 del 8 de julio de 1998, por medio del cual modificó la planta de personal de dicho Ministerio, previo visto bueno del Departamento Administrativo del Servicio Civil, según consta en el Oficio 7029 de 28 de junio de 1998. Indicaron que una vez modificada la planta de dicho Ministerio, se profirió la Resolución N° 1818 de 29 de julio de 1998, mediante la cual resolvieron en sus artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6° y 7° trasladar a los actores de los cargos en comento de la planta de personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a los cargos de Auxiliar Nivel I Cargo 10 Grado 01; Técnico en Ingresos Públicos I Nivel 25

Grado 09; Auxiliar Nivel I Cargo 10 Grado 01; Técnico en Ingresos Públicos I Nivel 25 Grado 09; Auxiliar Nivel I Cargo 10 Grado 01; Profesional en Ingresos Públicos Nivel I cargo 30 Grado 18; y Auxiliar Nivel I Cargo 10 Grado 01, respectivamente, de la planta de personal U.A.E. Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales y ubicados en el despacho de la Administración de Impuestos Nacionales Regional Barranquilla – División de Documentación; Grupo de Cobro Coactivo y Grupo de Cobro persuasivo de la División de Cobranza; División Jurídica; División de Control, mediante Resoluciones número 151 de agosto 10 de 1998 y 137 de 4 de agosto de 1998 de la Administración de Impuestos Nacionales, cargos de los que tomaron posesión el 6 y 10 de agosto 1998 de acuerdo a las actas de traslado y ubicación de las mismas fechas, cuando en sus calidades de funcionario de carrera tributaria debieron ser ubicados en los cargos de Técnico en Ingresos Públicos Nivel I cargos 25 Grado 08; Técnico en Ingresos Públicos Nivel IV Cargo 28 Grado 18; Técnico en Ingresos Públicos Nivel I Cargo 25 Grado 08; Técnico en Ingresos Públicos Nivel IV Cargo 28 Grado 18; Técnico en ingresos Públicos Nivel II Cargo 26 Grado 11; Profesional en Ingresos Públicos Nivel III Cargo 32 Grado 26; y Auxiliar Nivel III Cargo 12 Grado 08, por ser estos realmente

los equivalentes salariales de los cargos que fueron desvinculados. En ese orden de ideas, los accionantes consideraron que se cometió un error en la Resolución N° 01818 de 29 julio de 1998, puesto que la homologación del cargo que les realizaron, se basó en la errada creencia de que eran nuevos en el régimen de la carrera especial administrativa tributaria, por lo que, ignoraron que los mismos ya hacían parte de dicho régimen, desde el momento en que entró en vigencia la norma que lo regula. Por consiguiente, existe una diferencia entre los grados y los salarios de los accionantes, por tal razón se genera una vulneración al derecho de igualdad.

3. OPOSICION - El Tribunal Administrativo del Atlántico, solicitó que se rechazara por improcedente la acción de tutela.

Señaló que la acción de amparo no procede toda vez que la relación existente entre la presentación de la solicitud de tutela de los hechos en que aquellas se fundan, carecen del requisito de inmediatez, pues, el fallo fue proferido el 4 de noviembre de 2004 y la solicitud de tutela fue presentada en el año 2011, es decir, después de haber transcurrido aproximadamente 7 años. Agregó que los accionantes buscan socavar los principios de independencia y autonomía funcional del juez por cuanto, la conducta asumida por el operador judicial tiene un fundamento legal que no obedece a una actuación caprichosa del juez. Por último, aseguró que con la extemporánea solicitud de tutela se plantea rebatir las consideraciones de la sentencia, cuando en el fondo lo que existe es una inconformidad con el criterio jurídico utilizado por el juez.

• La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN señaló que la acción de tutela que presentaron los accionantes desconoce los principios de cosa juzgada y autonomía funcional de los jueces, además, desconoce las características de subsidiariedad y residual de la tutela.

Consideró que en ningún momento se cumplieron los requisitos y condiciones exigidas para que se pueda hablar de la existencia de una posible vía de hecho que permita mediante el ejercicio de la acción de tutela dejar sin efecto una decisión judicial proferida en derecho y debidamente ejecutoriada. -El Consejo de Estado, Sección segunda, Subsección “B” solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela. Manifestó que en la sentencia del 19 de agosto de 2010, se dan las razones de hecho y de derecho que fundamentan el proveído, además de que la decisión no vulnera los derechos fundamentales de la parte actora, por cuanto, se respetó la ley aplicable y se dio una interpretación judicial válida, así no la compartan los recurrentes, de manera que no se le puede descalificar como acto judicial. Agregó que la actuación del despacho correspondió a lo probado en el proceso, a la jurisprudencia aplicable y a una interpretación razonable de las normas. Además, el escrito de tutela es un alegato de instancia de manera que lo que se pretendió fue revivir una discusión terminada sobre la negativa de las pretensiones, cuando siquiera procedía el recurso extraordinario de revisión. Señaló que no puede aceptarse que la tutela se convierta en la última instancia de todos los procesos judiciales en detrimento de la seguridad jurídica y contrariando la supervivencia de la misma función judicial.

• El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó que se rechace de plano, toda vez que la normatividad vigente la considera improcedente.

Indicó que los accionantes actuaron con temeridad, por lo que, instauraron la acción de tutela con el fin de que se les reconociera unos beneficios salariales que en su tiempo u oportunidad no hicieron. Manifestó que los accionantes impulsaron esta acción, con el fin de revivir o habilitar un término legal que ellos dejaron pasar para reclamar válidamente sus derechos laborales, por tal razón, si estos no reclamaron sus derechos laborales mediante la acción correspondiente y dentro del término o la oportunidad procesal dispuesta para tal efecto, es violatorio de la Constitución y de la ley, que hoy mediante acción de tutela, pretendan que se le reconozca un derecho. Sostuvo que existe una falta de legitimidad en la causa, puesto que la DIAN es una persona jurídica de derecho público distinta al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que toma sus propias decisiones respecto de aquellas personas o funcionarios vinculados a su planta de personal, y por tanto el ministerio no tiene injerencia alguna respecto de los derechos laborales reclamados por los accionantes.

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen

otros medios de defensa judicial, o en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección considera que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no se están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230

CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 243 de la Constitución Política). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre1. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este

complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: 1 Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora Ana Margarita Olaya Forero. (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela.

Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, h) desconocimiento del precedente e i) violación directa de la Constitución. En el caso concreto, los accionantes solicitaron que se protegieran sus derechos fundamentales al mínimo vital, al trabajo, igualdad, dignidad humana, debido proceso, derecho de defensa y a la seguridad social por parte del el Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección “B” y el Tribunal Administrativo del Atlántico, al proferir las sentencias del 19 de agosto de 2010 y, 4 de noviembre de 2004, respectivamente. En consecuencia, pidieron que se deje sin efecto las sentencias del 4 de noviembre 2004 y, del 19 de agosto de 2010 proferidas por los órganos judiciales anteriormente mencionados. Así mismo, solicitaron que se ordene al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, revocar en el término de 48 horas, las resoluciones que ordenaron el reintegro y posesión de los actores en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y también los artículos 1, 2, 3, 5, 6, 7 de la Resolución N° 1818 de 29 de julio de 1998, por ser contraria al espíritu y

ordenamiento jurídico del articulo 3 de la Ley 27 de 1992, puesto que los grados asignados en dicha resolución están errados. Los accionantes atacaron ahora por vía de tutela los fallos anteriormente referidos, en los que se decidió por parte del Tribunal Administrativo del Atlántico y confirmado por el Consejo de Estado declarase inhibido para pronunciarse de fondo sobre los cargos endilgados a los actos de ejecución de los fallos judiciales que ordenaron los referidos reintegros laborales, por ineptitud de la demanda, pues, señalaron que si los demandantes, al momento de producirse la primera actuación administrativa, esto es, su reintegro en cumplimiento de órdenes judiciales, el cual se realizó a través de las Resoluciones ya aludidas se sintieron lesionados por dichos actos de ejecución, debieron controvertirlos dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación, tal como lo preceptúa el artículo 136 del C.C.A. Así mismo señalaron que los actores no individualizaron en las pretensiones de la demanda los actos de reintegro señalados para lo relativo al cumplimiento de los fallos judiciales, como lo exige el artículo 138 del C.C.A., reformado por el artículo 24 del Decreto 2304 de 1989. Al respecto se observa que la acción de tutela resulta improcedente en el asunto bajo estudio, no sólo porque no atiende el principio de inmediatez, pues, el accionante interpuso acción de tutela el 4 de marzo de 2011 y las sentencias objeto de la misma y por medio de las cuales presuntamente se vulneraron los derechos fundamentales invocados fueron proferidas el 4 de noviembre de 2004, y

19 de agosto de 2010, esto es, 7 meses después, del fallo proferido por el Consejo de Estado, lo que constituye la inobservancia del principio de inmediatez, por lo que, falta uno más de los requisitos para que la acción de tutela sea procedente. Sino porque el fallo que resolvió el recurso extraordinario de revisión propuesto contra la sentencia del 4 de noviembre de 2004 del Tribunal Administrativo del Atlántico y, ahora atacado por vía de tutela fue dictado por el Consejo de Estado como órgano de cierre en ejercicio de las funciones que, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, le confieren la Constitución Política y la ley, razón por la cual sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables, a través de este mecanismo de carácter subsidiario y residual. En ese orden de ideas, la tutela debe negarse por improcedente, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA 1.- NIEGASE por improcedente la solicitud de tutela instaurada por Juvenal López Assias y Otros contra el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “B”, y el Tribunal Administrativo del Atlántico. Si no se impugna esta decisión, remítase el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS

BARCENAS

Presidente

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRIGUEZ