CE-11001-03-15-000-2011-00369-01(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial excepto cuando se afecta el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 21 de febrero de 2005, Rad. 2007-1345, MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D. C., dieciséis (16) de junio de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00369-01(AC)

Actor: JAZMIN ROCIO MAYORGA PATARROYO

Demandado: JUZGADO DECIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE TUNJA Se decide la impugnación, oportunamente interpuesta por la actora contra la sentencia de 14 de abril de 2011, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que rechazó la acción de tutela por improcedente.

I. ANTECEDENTES.

1. LA SOLICITUD.

JAZMÍN ROCÍO MAYORGA PATARROYO, presentó demanda, en ejercicio de la acción de tutela contra el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, por considerar que vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al acceso efectivo a la administración de justicia y al buen nombre, al proferir los fallos de 20 de enero de

2010 y 15 de diciembre del mismo año, respectivamente. 1.1 Hechos. Las violaciones antes enunciadas las infiere la actora, en síntesis, de lo siguiente: Manifiesta que presentó ante el Juzgado Décimo Administrativo de Tunja, demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Departamento de Boyacá y la E.S.E Hospital San Rafael de Tunja, por considerar que la Resolución núm. 0830 de 24 de julio de 2004, expedida por la entidad hospitalaria, a través de la cual le aceptó la renuncia presentada al cargo, es un acto negligente e irregular que le violó el debido proceso. Agrega que mediante sentencia de 20 de enero de 2010, el Juzgado Décimo Administrativo de Tunja denegó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmanda por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 15 de diciembre de la misma anualidad. Señala, que el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Décimo Administrativo de Tunja, en sus providencias se ocuparon de cuestionar de manera insólita su conducta, sin que existiera razón jurídica para ello y desconocieron el valor probatorio de los documentos aportados con la demanda, con lo cual se violaron sus intereses. 1.2Pretensiones. Por lo anterior solicitó que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al acceso a la administración de justicia y al buen nombre y, en consecuencia se dejen sin efecto las providencias objeto de tutela y se acceda a las pretensiones de la demanda, ordenando su reintegro en el cargo que

desempeñaba al momento de su retiro, y se le paguen los perjuicios y las costas del proceso. 1.3 DEFENSA. 1.3.1. EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, señaló que dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se probó que la renuncia de la actora al cargo que desempeñaba dentro de la E.S.E Hospital San Rafael, refleja su autonomía y voluntad, sin encontrarse vicio alguno que evidenciara coerción hacia ella y desviación de poder en la expedición del acto acusado. 1.3.2 . Por su parte, EL JUEZ DÉCIMO ADMINISTRATIVO DE TUNJA, se refirió a las decisiones proferidas por la Sección Quinta del Consejo de Estado, relacionadas con la improcedencia de la acción de tutela contra de providencias judiciales, tesis que acoge. Manifestó que las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, establecidas por la Corte Constitucional, no se cumplen en el presente caso, ya que respecto de las causales genéricas, la actora no identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados. En cuanto a las causales específicas, no encontró que los fallos adolecieran de un defecto material, ni sustantivo, pues tales providencias no son decisiones sin motivación, o con desconocimiento del precedente o con violación de la Constitución. Agregó que los fallos fueron debidamente motivados, las pruebas allegadas analizadas y se tuvieron en cuenta precedentes jurisprudenciales sobre el tema, lo que descarta la vulneración de los derechos invocados.

1.3.3 . LA E.S.E HOSPITAL SAN RAFAEL DE TUNJA, en calidad de tercero interesado, consideró que las providencias judiciales acusadas fueron desarrolladas bajo el amparo del principio de legalidad, del derecho al debido proceso, el derecho de defensa, y de lealtad procesal. Manifestó que el hecho generador de las decisiones atacadas obedeció a la renuncia voluntaria que presentó la actora al cargo que desempeñaba en el Hospital, bajo los postulados del Decreto Ley 2400 de 1968. Resaltó que ya fueron agotados los recursos y actuaciones procesales dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y que por ello no es viable acceder dentro de la acción de tutela a los argumentos de la accionante. Indicó que tanto para el Juez, como para el Tribunal del proceso contencioso, la renuncia que desató el debate judicial, fue una manifestación libre, voluntaria y por escrito, cumpliendo con la formalidad exigida para las decisiones autónomas.

II. FALLO IMPUGNADO.

La Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia de 14 de abril de 2011, rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta por Jazmín Rocío Mayorga Patarroyo, con fundamento en las siguientes consideraciones: Observó que el ejercicio de la acción de tutela con el fin de dejar sin efectos una providencia judicial de segunda instancia, al considerar que se vulneraron sus derechos fundamentales por haber sido adversa, es rechazada por la Jurisprudencia de la Sección pues el proceso dentro del cual fue proferida la providencia judicial censurada constituye otro medio de defensa judicial idóneo y

eficaz al que acudió la interesada y que fue decidido por el juez competente. Indicó que cuando una persona desfavorecida por una providencia judicial, acude a la acción de tutela para que el juez revise su legalidad, se configura la causal de improcedencia prevista en el inciso primero, del artículo 6º, del Decreto 2591 de 1991, según el cual la acción de tutela no procede cuando existe otro recurso o medio de defensa judicial. Hizo un recuento de la evolución jurisprudencial de la Corte Constitucional sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Explicó que dicha Sala ha insistido en que las decisiones contenidas en providencias judiciales no pueden cuestionarse dentro del procedimiento breve y sumario establecido para la acción de tutela, pues, de aceptarse, so pretexto de perseguir el amparo de derechos fundamentales, se desconocerían los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica e independencia y autonomía de las autoridades judiciales. Manifestó que se ha admitido que sólo excepcionalmente procede la acción de tutela contra providencias judiciales, siempre que se evidencie una flagrante violación del derecho fundamental al debido proceso, y en este caso no encontró tal vulneración dentro del proceso ordinario, porque la tutelante está controvirtiendo el criterio interpretativo y el análisis probatorio del Juzgado y del Tribunal demandados, que denegaron las pretensiones de la demanda. Finamente, consideró que la accionante pretende convertir la presente solicitud de amparo en un recurso o instancia adicional al proceso que dio origen a las providencias censuradas.

III. IMPUGNACION.

La actora al impugnar el fallo de primera instancia, adujo, en síntesis, que dicha decisión es un mecanismo empleado por la administración de justicia para sustraerse del control de decisiones que constituyen vías de hecho.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA.

Generalidades de la Tutela. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 1991. Dicha acción se establece como recurso subsidiario, es decir, que sólo procede cuando el afectado no disponga de otros instrumentos de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable. En el presente asunto la accionante considera que el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al acceso efectivo a la administración de justicia y al buen nombre, al proferir las sentencias de 20 de enero y 15 de diciembre de 2010, respectivamente, por medio de las cuales se negaron las pretensiones de la demanda de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada contra el Departamento de Boyacá y la E.S.E. Hospital San Rafael de Tunja, por la aceptación de la renuncia al cargo que ocupaba en la entidad hospitalaria. Observa la Sala que la demanda se dirige contra unas providencias judiciales, lo que

hace que la acción de tutela sea improcedente. En efecto, sobre la procedencia de la acción de tutela para controvertir providencias judiciales, la Corte Constitucional ha sido enfática en sostener que no es viable, pues se quebrantarían, entre otros, el principio de la cosa juzgada, autonomía judicial y seguridad jurídica. La Corte Constitucional en el fallo T-173 del 17 de marzo de 1999, con ponencia de la Magistrada Martha Victoria Sáchica Méndez consideró lo siguiente: “2. Improcedencia de la acción de tutela como una instancia adicional para revisar los fallos proferidos dentro de los procesos promovidos en ejercicio de acciones de cumplimiento. Ahora bien, la Ley 393 de 1997 que desarrolló el artículo 87 superior, dispuso que esta acción se puede interponer por cualquier persona en primera instancia, ante los jueces administrativos y en segunda instancia, ante el Tribunal Contencioso Administrativo del departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo. No obstante, precisó que mientras entran en funcionamiento dichos juzgados, conocerán inicialmente de la acción los Tribunales Administrativos y en segunda instancia el Consejo de Estado. … de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 393 de 1997, para el trámite de la acción de cumplimiento solamente está prevista la posibilidad de que existan dos instancias, así : (…) En consecuencia, una vez agotadas ambas instancias es decir, debidamente ejecutoriada y en firme la sentencia del Consejo de Estado si hubo apelación, o la del Tribunal Administrativo si no la hubo, adquiere fuerza jurídica de

cosa juzgada, sin que exista por lo tanto posibilidad alguna de invocar recurso o instancia adicional. … De lo anterior se deduce que, agotado el procedimiento y el trámite propio de una acción de tutela o de una de cumplimiento, e igualmente de una acción popular o de grupo, la providencia adoptada por el juez del conocimiento cuando no admita recursos conforme a las reglas propias de su jurisdicción, hace tránsito a cosa juzgada y no podrá ser objeto de recurso alguno ni de otra acción para efectos de dejarla sin piso, y de esa manera, evadir su cumplimiento. En efecto, estima la Corte que atenta contra el correcto, adecuado y eficaz funcionamiento y acceso a la administración de justicia, la utilización incorrecta de los distintos mecanismos de protección de los derechos creados por la Carta del 1991, toda vez que el constituyente fue preciso y claro al disponer que cada uno de ellos cumple una finalidad y un objetivo específico y concreto, por lo que no pueden utilizarse de manera indiscriminada para lograr un fin particular que atenta contra su esencia y naturaleza y que entraba el funcionamiento de la administración de justicia. De esta manera, cuando se ha agotado el procedimiento fijado por La Constitución y la ley para la protección de los derechos fundamentales a través de la acción de tutela, no puede invocarse otro de los mecanismos de protección, como la acción de cumplimiento o las populares o de grupo, para tratar de dejar sin efecto la decisión del juez de tutela, cuando ella no es favorable o conveniente para quien la invocó, así como tampoco a la inversa, pretender

por la vía de la acción de cumplimiento obtener el amparo de derechos fundamentales. (…) En ese orden de ideas, estima la Sala que no puede convertirse a la tutela en el instrumento, ya no sólo para revivir instancias agotadas o recursos que se vencieron por el transcurso del tiempo y la negligencia de su titular o para sustituir al juez ordinario, sino también para crear una nueva instancia o controvertir la sentencia adoptada en un proceso especial y particular como el de cumplimiento, cuando la decisión resulta desfavorable a los intereses de su titular. … En consecuencia, al ser improcedente el amparo solicitado, esta Sala se abstendrá de entrar a examinar los hechos aducidos por el demandante para sustentar la presunta indebida e irregular interpretación dada por las autoridades judiciales accionadas, por lo que con fundamento en las consideraciones anteriores, habrá de confirmarse el fallo que se revisa en los términos consignados en esta providencia.”. (Resalta la Sala). Finalmente, en sentencia C-543 de 1992, señaló: “No procede la acción de tutela contra ninguna providencia judicial, con la única salvedad del perjuicio irremediable, desde luego aplicada en este evento como mecanismo transitorio supeditado a la decisión definitiva que adopte el juez competente. (…) Se hace posible la acción de tutela respecto de actuaciones judiciales distintas de las providencias. (...) Se comprende en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando este medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela

pues al tenor del artículo 86 de la constitución dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho. Bien puede afirmarse que, tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes. En el sentir de esta Corte nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía. Pero, claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a claros principios constitucionales (Art. 29 y 31 de la Carta), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de salvación de sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario de la acción”. (Cfr. Corte Constitucional

Sentencia C-543 de 1992. M. P. José Gregorio Hernández

Galindo). Vale la pena resaltar que la Sala Plena del Consejo de Estado, inclusive antes de la expedición de la providencia transcrita, había mantenido invariable el criterio de la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales1. Sin embargo, la misma Corte Constitucional elaboró la tesis de la vía de hecho

como excepción a la improcedencia de la acción de tutela contra las decisiones de los jueces, tesis que fue aplicada por esta Sala en numerosas oportunidades, hasta el 29 de junio de 2004, fecha en la cual la Sala Plena del Consejo de Estado concluyó que la acción de tutela no procede de manera alguna contra las decisiones judiciales, so pena de suplantar al juez competente, usurpar la función pública de administrar justicia y atentar contra el principio de autonomía de los jueces2. A continuación se transcriben apartes de dicho lineamiento jurisprudencial: “3. El Juez de Tutela no puede suplantar al competente. “El juez de tutela, en ningún caso puede ejercer una función suplantadora de otro juez, y mucho menos cuando 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de febrero de 1992 dictada en el expediente N°AC-015. M.P. Dr. Luis Eduardo Jaramillo. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de junio de 2004, dictada en el expediente AC-10203, Actora: Ana Beatriz Moreno Morales. M. P. Doctor Nicolás Pajaro Peñaranda. éste obra en ejercicio de mandatos constitucionales y con el propósito de salvaguardar la ley de leyes dentro de un especial marco de competencia constitucional. Y esto es apenas consecuencia de precisos ordenamientos superiores. En efecto, si bien es cierto que toda persona está facultada para incoar la acción que consagra el artículo 86 de la C.P., cuando sus derechos fundamentales constitucionales han sido vulnerados o se encuentran amenazados por la acción u

omisión de cualquier autoridad pública, caso en el cual, si la solicitud elevada debe prosperar, la correspondiente sentencia se proferirá en el sentido de que la autoridad actúe o se abstenga de hacerlo, no es menos evidente que este tipo de pronunciamiento no puede dirigirse a un Juez de la República en relación con su función de administrador de justicia, por resultar imposible jurídicamente impartirle órdenes a fin de que dirima un conflicto de intereses o litigio judicial en determinado sentido. Y al juez de tutela, a menos que resuelva incurrir en violación manifiesta de la Constitución, le está vedado, asimismo, dictar sentencia de reemplazo porque con ello suplantaría al juez competente y, por ende, le usurparía su función pública; conducta merecedora de reproche a la luz de normas especializadas del ordenamiento jurídico. Y es que, como se dijo antes, el fallo de tutela no puede salirse del límite fijado en el artículo 86 de la C.P., que consiste en mandar que el funcionario acusado “actúe o se abstenga de hacerlo”; orden de la que no son pasibles los jueces porque con ello se quebrantaría el artículo 228 de la C.P., el cual prescribe que el funcionamiento de la administración de justicia es autónomo ya que en virtud de tal autonomía los jueces, sometidos como están al imperio de la ley (artículo 230 del la C.P.) dirimirán las contiendas luego de realizar una labor interpretativa de las normas jurídicas, tomando como criterios auxiliares de su actividad judicial la equidad, la jurisprudencia, los principios generales de derecho

y la doctrina. “... “De lo expuesto se desprende que la tutela, a la luz de la Constitución y la ley, no puede instaurarse contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, amén de que ello conduce a que la administración de justicia se concentre a la postre, en la Corte Constitucional y sea ésta la que diga la última palabra en las distintas áreas del derecho cuyo conocimiento incumbe a otras Cortes, ... En otras palabras: con la acción de tutela contra sentencias judiciales y con el efecto que se acaba de aludir se transgrede de modo mayúsculo el mandato contenido en el artículo 228 de la C.P. que señala como característica de la Administración de Justicia el hecho de que su funcionamiento sea desconcentrado, lo que impone el respeto a las normas de competencia, sobre todo cuando éstas son de origen constitucional como la del Consejo de Estado para decidir las demandas de pérdida de investidura. “... “Si, pues, los artículos 11, 12 y 40 del decreto 2591 de 1.991, que abrían el espacio para que la tutela pudiera instaurarse contra los pronunciamientos de los jueces que pusieran fin a un proceso, fueron declarados inexequibles en su totalidad y por ende desaparecieron del mundo jurídico, tal como quedó explicado en los apartes del fallo C-543 de 1.992 que se transcribieron antes, resulta inadmisible, por constituir enorme desaguisado, que se siga permitiendo la tutela contra providencias judiciales con el inconsistente argumento de la infalibilidad de la Corte Constitucional; ...

“... “Y en el fallo C-543/92, que constituye también cosa juzgada constitucional, se dijo que “…la misma idea de justicia sugiere la de un punto definitivo a partir del cual la sentencia no pueda ser modificada. Habiéndose llegado a él, una vez agotados todos los momentos procesales, concluidas las instancias de verificación jurídica sobre lo actuado y surtidos, si eran procedentes, los recursos extraordinarios previstos en la ley, no puede haber nuevas opciones de revisión del proceso, en cuanto la posibilidad de que así suceda compromete en alto grado la prevalencia del interés general (art. 1º C.N.) , representado en la necesaria certidumbre de las decisiones judiciales” (Magistrado Ponente: Doctor Nicolás Pájaro Peñaranda). En sentido similar y con base en el anterior lineamiento, esta Sección en sentencia AC-00308 de 9 de julio de 2004, precisó que la tesis de la improcedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales tiene por finalidad la salvaguarda del principio de la seguridad jurídica. Sin embargo, en esa misma oportunidad, aclaró que dicho principio no constituye un valor absoluto, de manera que no pueden desconocerse otros valores de similar importancia en un Estado Social de Derecho como la paz, la convivencia pacífica o la existencia de un orden social justo so pretexto de la protección del referido principio de la seguridad jurídica3. Dicha tesis ha sido acogida por esta Sección. Sin embargo, de manera excepcional, ha aceptado la procedencia de la tutela contra providencias judiciales

en eventos de violación del derecho de Acceso a la Administración de Justicia4 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 9 de julio de 2004, proferida dentro del expediente No. 2004-00308, Actor Inés Velásquez de Velásquez, M.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. En el mismo sentido, ver sentencia de la misma fecha y ponente, expediente N°2004-0019-02, actor: William Enrique Salleg Taboada. 4 Ibídem. cuando la persona afectada no tuvo siquiera la oportunidad de ingresar al proceso, pues en este caso no se quebranta la cosa juzgada ni la seguridad jurídica que caracterizan a las providencias judiciales que han puesto fin a un proceso, entendiendo la cosa juzgada como aquella que da a los fallos ejecutoriados el carácter de inmutables, intangibles, indiscutibles y obligatorios que, por lo mismo no pueden ser modificados. Es claro que la accionante no está de acuerdo con las decisiones adoptadas por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, en las sentencias de 20 de enero y 15 de diciembre de 2010, respectivamente, lo cual no constituye una situación excepcional que dé lugar a conceder el amparo de los referidos derechos fundamentales, máxime si la tutelante tuvo la oportunidad de intervenir en el respectivo proceso. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A: PRIMERO: DENIEGASE por improcedente la acción de tutela incoada por la

ciudadana JAZMÍN ROCÍO MAYORGA PATARROYO.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez días (10) siguientes a la ejecutoria del presente fallo.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día dieciséis (16) de junio de 2011.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO