CE-11001-03-15-000-2011-00377-01(AC)-2011

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Se requiere que el asunto planteado tenga evidente relevancia constitucional Una vez estudiada la procedencia de la tutela, de conformidad con las causales genéricas establecidas por la Corte Constitucional, advierte la Sala que la acción de tutela presentada por el actor no reviste un asunto de evidente relevancia constitucional, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional. (…) En efecto, en el sub examine aduce el actor que las autoridades judiciales demandadas le vulneraron el derecho fundamental del debido proceso y las “garantías judiciales” con las decisiones que le negaron las pretensiones de la acción popular instaurada contra la Alcaldía de Medellín y el Banco Santander S.A. No obstante, advierte la Sala que una vez observado el trámite del proceso en las dos instancias, el demandante tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción contra las actuaciones que resultaron desfavorables a sus intereses.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS Bogotá, treinta (30) de junio de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00377-01(AC)

Actor: OMAR OSVALDO VILLA MONSALVE

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTROS

La Sala procede a resolver la impugnación interpuesta por el accionante contra la sentencia del 3 de mayo de 2011, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, que negó la acción de tutela interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Medellín.

I. ANTECEDENTES

A. Pretensiones El señor Omar Osvaldo Villa Monsalve considera que la sentencia del 10 de junio de 2010, dictada por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y la sentencia del 3 de noviembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, violaron los derechos fundamentales del debido proceso y las “garantías judiciales”.

La pretensión se formuló así: “Solicito se declare que en el presente proceso de acción popular se ha violado el debido proceso y las garantías judiciales, por las razones antes mencionadas y en consecuencia se anule la Sentencia S2-470-AP del 3 de noviembre de 2010 de Segunda Instancia”.

B. Hechos De los hechos narrados por el demandante, se advierten como relevantes los siguientes: - El señor Villa Monsalve promovió acción popular en contra del Municipio de Medellín y el Banco Santander S.A., por la presunta vulneración de los derechos colectivos del goce del espacio público y de la existencia de un equilibrio ecológico, ante la presunta contaminación visual que se presentó con ocasión de una publicidad instalada por el Banco Santander S.A., sin el lleno de los requisitos establecidos en las normas.

• Que el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Medellín, mediante sentencia del 30 de junio de 2010, denegó las súplicas de la demanda. - Que el demandante impugnó la decisión del A quo. - Que, en sentencia del 03 de noviembre de 2010, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la sentencia de primera instancia. - Que, en el fallo, tanto el Tribunal como el Juzgado desconocieron el precedente jurisprudencial de esta Corporación1 y del mismo Tribunal2, en perjuicio de los derechos fundamentales del accionante.

C. Intervención de las autoridades demandadas - Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Medellín 1 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 15 de Febrero de 2007. Exp. 25000-23-25-0002004-01889-01 CP. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 2 Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión. Exp. 05001 33 31 001 2007 00094 01. M.P. María

Patricia Ariza. La Juez Séptimo Administrativo de Medellín, doctora Beatriz Stella Gaviria Cardona, sostuvo que, en el presente caso, no se configura ninguna causal de procedibilidad de la acción contra providencias judiciales, ni se cumplió con el requisito de inmediatez. Que la decisión adoptada por su despacho está conforme a las normas que regulan los procesos de acción popular. Que, en consecuencia, debe declararse improcedente la acción de tutela. - Tribunal Administrativo de Antioquia La Magistrada de la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de

Antioquia, doctora Martha Cecilia Madrid Roldán, manifestó que el Tribunal efectuó un análisis detallado del proceso y del trámite surtido en la primera instancia. Reseñó que no obró prueba que estableciera la violación alegada por el señor Villa Monsalve, razón por la que se procedió a denegar las pretensiones de la demanda de acción popular. Dijo, además, que el demandante contó con todas las garantías legales y constitucionales en el desarrollo del proceso que culminó con la sentencia objeto de tutela, lo que significa que las pretensiones fueron estudiadas y posteriormente cotejadas con la ley y, además, adujo que el trámite surtido dentro del proceso popular es prueba fehaciente de que se administró justicia. En consecuencia, solicitó que se negara la tutela incoada por el accionante.

D. Intervención de los terceros con interés directo

• Banco Santander S.A..

El Representante Legal para Efectos Judiciales y Administrativos del Banco Santander S.A. se opuso a la totalidad de los hechos y pretensiones. Dijo que el actor intenta impedir el cumplimiento de la sentencia que fue desfavorable a sus intereses y que pretende revivir el proceso, pues no ha demostrado el perjuicio inminente causado con la actuación judicial, evento en el que sería procedente la acción constitucional impetrada. Por último, solicitó que se declare improcedente la presente acción constitucional, toda vez que no ha vulnerado ni amenazado derecho fundamental alguno al accionante.

• Procurador Delegado Judicial Administrativo ante el Juzgado Séptimo Administrativo de Medellín El Procurador Judicial 108 Administrativo del Circuito de Medellín manifestó que el

actor no expresó en ningún momento qué entidades debían comparecer al proceso. Sostuvo que, según la ley, es el Municipio de Medellín el responsable de actuar en el proceso cuando se trate de publicidad exterior visual, vinculación que efectivamente se efectuó, razón por la que consideró que no era indispensable la citación a otra entidad y, en consecuencia, consideró que no se violó el debido proceso. Dijo que no vulneró derecho fundamental alguno. Que el actor no asistió a la audiencia de pacto de cumplimiento, diligencia judicial que se declaró fallida por esa causa. Así mismo, en el desarrollo de la segunda instancia, la Procuradora 32 judicial II rindió concepto de fondo en el proceso popular. En consecuencia, pidió que se rechazara por improcedente la acción promovida por el señor Villa Monsalve. - Alcaldía de Medellín La apoderada del Municipio de Medellín manifestó que el actor pretende que mediante la acción de tutela se realice un estudio sobre las decisiones tomadas en las instancias judiciales. Enunció cada una de las etapas surtidas dentro del proceso de la acción popular y dijo que no se vulneró ninguno de los derechos invocados en el escrito de tutela. Luego de citar doctrina judicial respecto del caso, pidió que se denegara la acción constitucional impetrada contra el Municipio de Medellín y el Banco Santander S.A., por falta de legitimación en la causa por pasiva. - Area Metropolitana del Valle de Aburrá El apoderado del Area Metropolitana del Valle de Aburrá se opuso a los hechos y pretensiones de la acción de tutela. Manifestó que no violó derecho fundamental alguno, primero porque no es

autoridad judicial encargada de la vigilancia y control de las normas ambientales y, segundo, porque no tiene facultades ni competencia para conocer sobre asuntos de publicidad exterior visual, ya que dichos asuntos sólo pueden ser tratados por los Entes Territoriales. Expresó que existe falta de legitimación en la causa por pasiva, ausencia del nexo de causalidad entre la entidad y la persona presuntamente vulnerada y, asímismo, ausencia de responsabilidad. En consecuencia, solicitó ser desvinculada de la presente acción de tutela y de las acciones populares que versen sobre dicho tema.

E. Fallo impugnado La Sección Segunda - Subsección “B” del Consejo de Estado, en sentencia del 3 de mayo de 2011, negó la tutela promovida por el señor Omar Osvaldo Villa

Monsalve. Manifestó el a quo que el Juez requirió al actor popular en varias oportunidades para que aportara constancia de que la comunidad tenía conocimiento de la acción popular y, dada la omisión del actor en difundir la comunicación de la existencia del proceso popular y evitando paralizar el proceso, ordenó a la Personería de Medellín fijar aviso en lugar visible con el fin de que la comunidad tuviera conocimiento de la acción impetrada por el accionante. Razón por la que consideró la Sala que se dio oportunidad de intervenir a los interesados y a las entidades administrativas para que participaran como coadyuvantes dentro del proceso. Sostuvo, además, que la ausencia de la participación activa por parte del procurador en el curso de la actuación judicial no puede constituir presupuesto para que el juez tome una decisión desfavorable a las pretensiones del actor. Que, por consiguiente, no se vulneró el debido proceso ni las garantías judiciales que

pregona el actor. - Aclaración de voto La doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez aclaró el voto. Manifestó que la acción de tutela se ha desnaturalizado hasta el punto de quebrantar el orden jurídico por falta de seguridad jurídica y por desconocimiento del principio de la cosa juzgada. Señaló que la pretensión de que por vía de tutela se controlen las providencias judiciales contraría el artículo 86 de la Constitución Política, pues la acción de tutela fue instituida como un mecanismo subsidiario y residual y no como una instancia más para el sujeto procesal vencido en el proceso judicial.

F. Impugnación El demandante impugnó de la decisión del 3 de mayo de 2011. Reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela y alegó que la demanda cumple con el requisito de inmediatez, si se tiene en cuenta que el artículo 86 de la Constitución Nacional señala que la tutela podrá interponerse “(…), en todo momento y lugar… ” y manifestó que el fallo del A quo desconoce precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Como ya ha sido criterio reiterado en numerosas oportunidades3, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial de origen constitucional que tiene por finalidad proteger los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, cuando la ley así lo autoriza (Art. 86 C.P). 3 Corte Constitucional, sentencias T-179 de 2003, T-620 de 2002, T-999 de 2001, T-968 de 2001, T-875 de 2001,

T-037 de 1997, entre otras. Según la posición reiterada de esta Corporación, adoptada mediante Auto del 13 de junio de 20064, la Sala Plena determinó que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales, en razón de que la acción no fue así establecida en el artículo 86 de la Constitución Política y, además, porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, que la permitía, fue declarado inexequible por la sentencia C-543 de 1992. No obstante, posteriormente, la jurisprudencia constitucional ha precisado que, debido al carácter subsidiario y residual que reviste la acción de tutela, la procedencia contra providencias judiciales ha sido aceptada de manera excepcional, vale decir, cuando exista una flagrante violación de derechos fundamentales, posición que, en términos generales, en algunos casos, ha adoptado esta Sala, pues la acción de tutela resulta procedente sólo de forma muy excepcional, toda vez que esta acción no puede convertirse en una especie de última instancia de los procesos judiciales. Los principios de seguridad jurídica y el respeto del debido proceso, no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales, como sería el caso de la acción de tutela contra sentencias sin mayores excepciones. Ahora bien, para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de de los requisitos generales enunciados en la sentencia C-590 de 2005, a saber: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado

todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 4 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 13 de junio de 2006. Exp. IJ03194. C.P. Ligia López Díaz. Además, una vez la petición de tutela supera el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez constitucional puede conceder la tutela siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la constitución. Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la tutela.  El caso concreto El actor pretende la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y

las “garantías judiciales”, que considera vulnerados con las providencias proferidas el 30 de junio de 2010 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Medellín y el 3 de noviembre de 2010 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dictadas en el proceso de acción popular incoada contra el Municipio de Medellín y el Banco Santander S.A. En consecuencia, pide que se anule la Sentencia S2-470-AP del 3 de noviembre de 2010 de segunda instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Una vez estudiada la procedencia de la tutela, de conformidad con las causales genéricas establecidas por la Corte Constitucional, advierte la Sala que la acción de tutela presentada por el actor no reviste un asunto de evidente relevancia constitucional, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que dice: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional. Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad. Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no

lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN -, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. En una decisión posterior la Corte Constitucional precisó el alcance del debido proceso constitucional es el siguiente sentido: De ello se sigue que, salvo desvíos absolutamente caprichosos y arbitrarios –inobservancia de precedentes o decisiones carentes de justificación o motivación jurídica-, sólo serán objeto de revisión aquellas decisiones judiciales que no consulten los elementos del debido proceso constitucional y, en particular, que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso. Es decir, aquellas decisiones que anulen o restrinjan, de manera grave, el

equilibrio procesal entre las partes; lo anterior equivale a decir que el juez de tutela debe proteger a la parte procesal que ha quedado indefensa frente a los excesos del juez ordinario (negrillas dentro del texto). Se concluye, entonces, que sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegido de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela”. En efecto, en el sub examine aduce el actor que las autoridades judiciales demandadas le vulneraron el derecho fundamental del debido proceso y las “garantías judiciales” con las decisiones que le negaron las pretensiones de la acción popular instaurada contra la Alcaldía de Medellín y el Banco Santander S.A. No obstante, advierte la Sala que una vez observado el trámite del proceso en las dos instancias, el demandante tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción contra las actuaciones que resultaron desfavorables a sus intereses. Entonces, aún en el supuesto de considerar que el sub judice tuviera la relevancia constitucional que, se advierte, no tiene, tampoco observa la Sala la aludida transgresión de los derechos fundamentales invocados. En consecuencia, la Sala confirmará la decisión objeto de tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

III. FALLA CONFIRMASE el fallo impugnado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo, previa comunicación a las partes. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO

BASTIDAS BARCENAS Presidente de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ

DE RODRIGUEZ