CE-11001-03-15-000-2011-00463-00(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial sobre causales generales y especificas de procedibilidad NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Bogotá, D.C., nueve (13) de junio de dos mil once (2011).

Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00463-00(AC)

Actor: GLORIA TEJADA CONTRERAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE HUILA Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la señora GLORIA TEJADA CONTRERAS contra el Tribunal Administrativo del Huila, el Municipio de Neiva y la Sociedad Central de Abastos del Sur S.A. –SURABASTOS-, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES La señora GLORIA TEJADA CONTRERAS, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Huila, el Municipio de Neiva y la Sociedad Central de Abastos del Sur S.A. –SURABASTOS-, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al trabajo, a la vida, al mínimo vital, a la igualdad y al debido proceso.

A. Hechos y fundamentos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: La señora GLORIA TEJADA CONTRERAS es propietaria de una bodega comercial ubicada en la Central de Abastos del Sur –Surabastos propiedad

horizontal-. El Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia del 23 de octubre del 2000, aprobó el pacto de cumplimiento suscrito por el Municipio de Neiva, la Sociedad Central de Abastos del Sur S.A. –SURABASTOS-, la Sociedad Mercados Minoristas de Neiva S.A. –MERCANEIVAy Mercasur S.A.; y en el numeral 12 de dicho pacto se dispuso:“12) SURABASTOS PROPIEDAD HORIZONTAL se compromete a adoptar como política institucional no mercadear al minoreo ni permitir tal mercadeo en las áreas comunes ni en las áreas particulares. Para tal cumplimiento de esta finalidad se tendrán en cuenta los estatutos y se hará en la medida en que la policía, el Alcalde y demás autoridades colaboren con este propósito. Se compromete a buscar el apoyo de éstas autoridades para tales finalidades, en las áreas comunes.” Desde el año 2009, la Alcaldía de Neiva con la ayuda de la Policía Nacional ha adelantado operativos de control para contrarrestar la venta al detal y comercialización al minoreo en las zonas comunes y privadas de SURABASTOS, y en virtud de ello, han multado a los comerciantes y decomisado mercancía. La accionante predica que “pese a lo consagrado literalmente en el acta del pacto, el mismo está siendo mal interpretado flagrantemente por el Municipio de Neiva y por Surabastos P.H., pues obsérvese que el reglamento nunca prohibió, ni prohíbe actualmente, la venta al minoreo o detal en las áreas privadas y de uso particular…mal puede entenderse que no puede venderse en las zonas privadas si

tal limitante no se contempla”.

B. Pretensiones: Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “Que se declare que el alcance del Pacto de Cumplimiento no implica una limitante al derecho al trabajo y propiedad privada, y por tanto, de acuerdo con el Reglamento de Propiedad Horizontal de Surabastos P.H., la suscripción del mismo, no implica una restricción a la comercialización minorista en las zonas privadas y exclusivas del Complejo, tal como lo establece el Reglamento de Propiedad Horizontal.” Una vez avocado el conocimiento de la presente acción, mediante auto del 13 de abril de 2011 se ordenó notificar a las partes (fl.190).

C. Oposición  La Alcaldía de Neiva manifestó que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante, toda vez que las actuaciones adelantadas por esa entidad se ajustan a la orden impartida por el Tribunal Administrativo del Huila en el fallo del 23 de octubre de 2000.

Argumentó que esa administración ha tenido que intervenir mediante operativos de control y procesos policivos, ya que los comerciantes de SURABASTOS han incumplido con los acuerdos municipales respecto a la suspensión definitiva de las ventas al detal y el traslado a la central Minorista –MERCANEIVA-. Agregó que con la gestión adelantada por ese ente, se da estricto cumplimiento a la orden judicial en congruencia con las reglas de ordenamiento territorial adoptadas por el Municipio de Neiva. El doctor ENRIQUE DUSSAN CABRERA, en calidad de Magistrado del Tribunal Administrativo del Huila adujo que esa colegiatura no ha desconocido en forma alguna los derechos invocados por la actora y de conformidad con lo

dispuesto en la sentencia del 23 de octubre del 2000, se han adelantado las diligencias de verificación y seguimiento respectivas, dentro de la central mayorista. La sociedad MERCASUR LTDA solicitó que se denegaran las pretensiones de la presente acción de tutela, argumentando que la actora lo que busca es legitimar la actividad ilegal que vienen adelantando los propietarios y arrendatarios en SURABASTOS al comercializar productos al minoreo, comoquiera que desde el momento de la autorización, disposición y construcción de las centrales mayorista y minorista de la ciudad de Neiva, se dispuso y especificó la actividad a desarrollar en cada uno de los complejos, según consta en la “Certificación del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Neiva”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual, en principio, procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.

En el evento de existir esa otra herramienta de defensa, la tutela será procedente si se alega que se propone como mecanismo transitorio con el que se busca evitar

un perjuicio irremediable. Mediante el ejercicio de la presente acción la señora GLORIA TEJADA CONTRERAS pretende que se declare que las entidades accionadas no están cumpliendo en debida forma con lo dispuesto en la sentencia del 23 de octubre del 2000 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio de la cual se aprobó el pacto de cumplimiento entre el Municipio de Neiva, la Sociedad Central de Abastos del Sur S.A. –SURABASTOS-, la Sociedad Mercados Minoristas de Neiva S.A. –MERCANEIVAy Mercasur S.A. En consecuencia, busca que se precise el alcance de las disposiciones contenidas en el pacto de cumplimiento, las cuales a su juicio están siendo mal interpretadas por las accionadas. La procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ha sido reconocida de manera expresa por la Honorable Corte Constitucional. En la sentencia C-590 de 2005, con ponencia del doctor JAIME CORDOBA TRIVIÑO, recogió los requisitos generales y especiales (eventos determinantes), de procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Como requisitos generales estableció los siguientes: “a. Que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional.” “b. Que se hayan agotado todos los medios – ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable”.1 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a

partir del hecho que originó la vulneración.2 “d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.3 “e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.4 “f. que no se trate de sentencias de tutela.5 En esa providencia la Corte determinó que luego de verificarse el cumplimiento de los anteriores requisitos generales de procedencia de la tutela, se debe proceder a establecer si ha ocurrido uno de los siguientes eventos determinantes para la prosperidad de la acción de tutela contra la providencia judicial cuestionada: 1 Sentencia T-504 de 2000. 2 Sentencia T-315 de 2005. 3 Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de 2000. 4 Sentencia T.658 de 1998. 5 Sentencias T088 de 1999 y SU-1219 de 2001. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, sucede en los casos en que se decide con

base en normas inexistentes o inconstitucionales6 o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que ocurre cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en la motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, fenómeno que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Para la Sección Cuarta la acción de tutela resulta procedente, de manera excepcional, contra providencias judiciales, excluyendo las providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, máximos órganos de la respectiva jurisdicción; y por el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Disciplinaria – como máximo órgano en materia disciplinaria, en razón a que cuando estos órganos judiciales se pronuncian, ponen fin a un largo recorrido judicial en el que los involucrados han contado con todos los medios legales para hacer valer sus derechos, amén de que la seguridad y estabilidad

jurídicas ameritan necesarias definiciones que al más alto nivel pongan fin a debates que, de lo contrario, serían interminables. 6 Sentencia T-522 de 2001. Caso concreto. De conformidad con la jurisprudencia constitucional se tiene que uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es que se hubieran agotado todos los medios – ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. Del expediente se tiene que la accionante pretende que se ordene el acatamiento de lo dispuesto en el pacto de cumplimiento aprobado por medio de la sentencia del 23 de octubre del 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, al considerar que las entidades accionadas han interpretado erróneamente lo dispuesto en dicho pacto, pues si bien se prohíbe la venta al minoreo, esta prohibición debe estar contenida en los estatutos internos de SURABASTOS. Advierte la Sala que frente a la pretensión de la actora es procedente promover un incidente de desacato ante el Tribunal Administrativo del Huila. En lo pertinente, el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, consagra lo siguiente: “Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta será en el efecto devolutivo.” Así las cosas, resulta claro que la señora GLORIA TEJADA CONTRERAS puede iniciar un incidente de desacato contra el Municipio de Neiva y la Sociedad Central de Abastos del Sur S.A. –SURABASTOSpara obtener el cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal Administrativo del Huila en la sentencia del 23 de octubre del 2000. En observancia de lo anterior, la acción de tutela se hace improcedente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, el cual establece que existiendo otro medio de defensa judicial no procede poner a consideración del juez de tutela el asunto objeto de controversia. En consecuencia se negarán por improcedente las pretensiones de la presente acción. En mérito de lo expuesto la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. NIEGANSE POR IMPROCEDENTE las pretensiones de la acción de tutela instaurada por la señora GLORIA TEJADA CONTRERAS, por lo razonado en la parte motiva de esa decisión.

2. NOTIFIQUESE por telegrama o por cualquier otro medio expedito.

3. De no ser impugnada la presente providencia, ENVIESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Presidenta de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

WILLIAM GIRALDO GIRALDO