CE-11001-03-15-000-2011-00474-00(AC)-2011

ACCION DE TUTELA - Improcedencia contra decisiones de órganos de cierre El reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 1, 234 y 243 de la Constitución Política). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 237 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 234 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 230 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 243

NOTA DE RELATORIA: Sobre tutela contra providencias de órganos de cierre, Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 9 de noviembre de 2004, Rad. 2004

00270-01, MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00474-00(AC)

Actor: HIDALGO ELIAS VELEZ SIMMONDS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCION SEGUNDA Decide la Sala la acción de tutela promovida por HIDALGO ELIAS VELEZ SIMMONDS, contra el Consejo de Estado – Sección Segunda y, El Tribunal Administrativo de Córdoba, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES Hidalgo Elías Vélez Simmonds, mediante apoderado, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado – Sección Segunda y, el Tribunal Administrativo de Córdoba, pues, consideró vulnerado su derecho fundamental al debido proceso con las providencias proferidas el 21 de octubre de 2010 y, el 25 de junio de 2009, respectivamente (fls. 3 a 5).

PRETENSIONES El accionante solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, pidió que se dejara sin efecto las sentencias proferidas por la Sección Segunda del Consejo de estado del 21 de octubre de 2010 y del Tribunal Administrativo de Córdoba del 25 de junio de 2009 (fl.2). HECHOS Las anteriores pretensiones se fundaron en los siguientes hechos: El accionante instauró acción popular contra el Municipio de Montelíbano, Departamento de Córdoba y la Empresa Cerromatoso S.A., con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos a la moral administrativa, al erario público y, los derechos de la colectividad, pues, a su juicio, Cerromatoso S.A. no cumplió con su obligación de pagar al municipio el impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, desde hace aproximadamente 25 años contados hasta el 2007. El Juez Cuarto Administrativo de Montería conoció en primera instancia de la acción popular, mediante fallo del 12 de diciembre de 2008 negó las pretensiones de la demanda, pues, declaró probada la excepción de inexistencia de la obligación tributaria sobre ventas de exportación por concepto del impuesto de Industria y Comercio y, de avisos y tableros a favor del Municipio de Montelíbano. El accionante presentó recurso de apelación contra la anterior decisión, por lo que, el Tribunal Administrativo de Córdoba mediante fallo del 25 de junio de 2009 confirmó por las mismas razones, la sentencia proferida por el Juez Cuarto Administrativo de Montería. Indicó que el 16 de julio de 2009 solicitó al Tribunal Administrativo el envío del

expediente al Consejo de Estado, con el fin de someter la anterior decisión a revisión eventual por parte de dicha Corporación. El Consejo de Estado - Sección Tercera mediante providencia del 21 de octubre de 2009, decidió no seleccionar para revisión la sentencia proferida por el Tribunal del 25 de junio de 2009. Adujo el accionante que mediante escrito de 3 de noviembre de 2009 insistió sobre la solicitud de revisión eventual por parte del Consejo de Estado, el cual, por medio de auto proferido el 17 de febrero de 2010 declaró la nulidad de todo lo actuado en este proceso a partir del auto de 21 de octubre de 2009 y, remitió el expediente a la secretaria del Consejo de Estado, para que surtiera nuevo reparto y se tramitara por Sala Plena. Por último señaló que dicha solicitud fue nuevamente repartida al despacho del Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Magistrado de la Sección Segunda del Consejo de Estado, quien mediante auto del 21 de octubre de 2010, decidió no seleccionar para revisión la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba. Consideró que en la providencia atacada por vía de tutela, se pretermitió el trámite impuesto para rechazar el mecanismo de revisión eventual, y ocasionó un perjuicio irremediable, pues, al quedar ejecutoriado el auto no se ha podido ejercer los derechos derivados de la acción popular que interpuso. OPOSICION - El Consejo de Estado, Sección Segunda solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, pues, consideró que no hubo vulneración del derecho

fundamental al debido proceso. Señaló que como se ha establecido en la doctrina de la misma Corporación, la acción de tutela incoada en el presente asunto contra una providencia proferida dentro de una acción popular, no es procedente por no encuadrar en los precisos supuestos en los que se ha considerado que ella es viable frente a una acción Constitucional. Indicó que el accionante no agotó el mecanismo de insistencia para obtener por la vía legal la selección de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 25 de junio de 2009. Agregó que ante la nueva competencia otorgada por el articulo 11 de la ley 1285 de 2009 al Consejo de Estado, elaboró y decantó su posición frente a qué sala o salas serían las encargadas de conocer sobre el trámite de eventual revisión. Adujo que, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante auto de 14 de julio de 2009, consideró que, la competencia para conocer de las revisiones eventuales de acciones populares y de grupo sería de las Secciones Primera y Tercera. Esta tesis después fue revaluada en la misma Sala Plena del Consejo de Estado mediante providencia de 17 de febrero de 2010, en la que se sostuvo que las normas en virtud de las cuales se fundaba la competencia a favor de las Secciones Primera y Tercera habían sido derogadas con la entrada en vigencia de los Juzgados Administrativos y que en todo caso no podían aplicarse pues ellas no hacían referencia al mecanismo de revisión eventual. Así entonces, con fundamento en lo dispuesto en el numeral 13 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo y en el numeral 2° del articulo 37 de la ley 270 de

1996, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo es la que ostenta competencia residual, por lo que, la competencia para conocer del mecanismo de la reversión eventual es de la referida Sala Plena. Por lo anterior indicó, que esta es la razón por la cual muchos procesos que se encontraban en tramite para revisión eventual, se tramitaron ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Agregó que la misma sala, en acuerdo N° 0117 de 12 de octubre de 2010, adicionó un parágrafo al artículo 13 del acuerdo N° 58 de 1999, asignándosele a las Secciones, sin atención a la especialidad, el conocimiento de la petición de la revisión eventual, así como de la insistencia. Por lo tanto la revisión eventual solicitada por el accionante, no se le podía dar tramite en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y, mucho menos en la Sección Primera o Tercera, como se solicitó en la petición de revisión. Por último, señaló que el accionante no sustentó el recurso, pues, si bien, no se desconoce la naturaleza constitucional de la acción así como los derechos que se encuentran de por medio, también lo es, que dado el alcance del mecanismo fijado y avalado por la propia Corte Constitucional, se exige que el mismo tenga por finalidad la unificación de jurisprudencia y, en consecuencia, le corresponde al interesado fundamentar, aunque sea de una manera mínima, su petición so pena de que dicho trámite se convierta en una tercera instancia. - La Sociedad Cerro matoso S.A., a través de su representante legal, solicitó que se niegue el amparo constitucional invocado.

Consideró que la acción de tutela presentada por el accionante es improcedente, toda vez que, contaba con otro mecanismo de defensa como es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que aceptaron las declaraciones privadas de impuestos de Industria y Comercio presentadas por Cerro Matoso S.A. Sostuvo que no se cumplió con el requisito de inmediatez, pues, el accionante dejo transcurrir aproximadamente 6 meses para instaurar la acción de tutela contra la decisión del 21 de octubre de 2010. Además, indicó que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para definir derechos litigiosos de contenido económicos como lo pretende el accionante en el escrito de tutela. Alegó que la revisión eventual de la acción popular presentada por el accionante, es improcedente, pues, dicha acción no es el instrumento ideal para entrar a decidir un tema tributario de orden local, toda vez que, estos temas escapan de la competencia del juez constitucional y, fallar en este tema sería inmiscuirse en las competencias del juez natural. - El Tribunal Administrativo de Córdoba, a pesar de ser notificado no realizó pronunciamiento alguno respecto de la presente acción de tutela. - El Municipio de Montelíbano recibió notificación el 27 de abril de 2011 (fl. 280), a pesar de ello, no arrimó contestación a la presente acción de tutela.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales

fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial, o en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección considera que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por

excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 243 de la Constitución Política). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre1. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra

providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; 1 Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora Ana Margarita Olaya Forero. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos

que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, h) desconocimiento del precedente e i) violación directa de la Constitución. En el caso concreto, el accionante solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, pidió que se dejara sin efecto las sentencias proferidas por la Sección segunda del Consejo de estado del 21 de octubre de 2010 y del Tribunal Administrativo de Córdoba del 25 de junio de 2009. Al respecto, la Sala advierte que la acción de tutela resulta improcedente en el asunto bajo estudio, porque mediante ella el accionante pretende revivir una discusión jurídica que ya fue resuelta por el juez natural del asunto y que fue definida en última instancia por el Consejo de Estado, como órgano de cierre en ejercicio de las funciones que, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, le confieren la Constitución Política y la ley, razón por la cual sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables, a través de este mecanismo de carácter subsidiario y residual, sin que el accionante pueda aducir que se le

violó el derecho al debido proceso porque tuvo la oportunidad de intervenir en el mismo y de ejercer su derecho de defensa, pues, se le estudió y resolvió cada una de las vías jurídicamente establecidas para darle solución al caso concreto. Se reitera, que la acción de tutela no es una tercera instancia en la que puedan ventilarse asuntos que ya fueron definidos por los jueces naturales del asunto dentro del escenario diseñado por la ley para el efecto, esto es, el proceso judicial. En ese orden de ideas, debe negarse por improcedente el amparo solicitado, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A 1.- NIEGASE por improcedente, la solicitud de tutela instaurada por HIDALGO ELIAS VELEZ SIMMONDS contra el Consejo de Estado – Sección Segunda y, El Tribunal Administrativo de Córdoba. 2.- En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3.- Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible. Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS

BARCENAS Presidente de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRIGUEZ