CE-11001-03-15-000-2011-00522-01(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial sobre causales generales y especificas de procedibilidad NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00522-01(AC)

Actor: PEDRO RODOLFO MORENO BAEZ Demandado: JUZGADO 33 ADMINISTRATIVO DE BOGOTA Decide la Sala la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia de 16 de junio de 2011, proferida por la Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado, por la que rechazó por improcedente el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES El señor Pedro Rodolfo Moreno Báez, por medio de apoderado, instauró acción de tutela contra el Juzgado 33 Administrativo de Bogotá y la Sección Tercera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

Hechos De los hechos narrados por la parte actora se advierten como relevantes los siguientes: El señor Pedro Rodolfo Moreno Báez instauró acción de reparación directa contra

la Nación – Congreso de la República, por el hecho del legislador, toda vez que, a su juicio, resultó afectado con la aplicación del artículo 531 de la Ley 906 de 2004, norma que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-1033 de 5 de diciembre de 2006. Aduce el actor que el artículo en mención, que consagraba una reducción del término de prescripción de la acción penal, le fue aplicado dentro del sumario que adelantó la Fiscalía Local de la Vega, Cundinamarca, en el que él constituía la parte civil víctima con ocasión de la conducta punible investigada, a pesar que esa disposición era violatoria de la Constitución de conformidad con lo analizado por la Corte Constitucional en la sentencia referida. La acción en mención fue conocida por el Juzgado 33 Administrativo de Bogotá, que en sentencia de 17 de agosto de 2010 negó las súplicas de la demanda, al considerar que la situación concreta del actor, no era susceptible de aplicar el efecto retroactivo establecido en la sentencia de constitucionalidad, toda vez que ésta estableció un efecto modulativo de la inexequibilidad del artículo 531 de la Ley 906 de 2004, al advertir que esa declaratoria no operaba para situaciones ya consolidadas, como el caso del demandante. Inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación, que desató la Sección Tercera – Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que en sentencia de 23 de marzo de 2011 confirmó la decisión del a quo. El Tribunal adoptó su decisión con el argumento de que la aplicación del artículo

531 de la Ley 906 de 2004 en la investigación penal en la que el actor era la víctima, estuvo acorde con la normatividad vigente, toda vez que era exequible y gozaba de legalidad para la época de la declaratoria de prescripción, lo que implica la configuración de una situación consolidada. Enumeró los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y concluyó que el presente asunto supera ese análisis. Aduce que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo al interpretar de forma errónea los defectos modulativos de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 531 de la Ley 906 de 2004 de la sentencia C-1033 de 2006 proferida por la Corte Constitucional, en el sentido de considerar que la declaratoria de prescripción de la acción penal del 25 de septiembre de 2006, dentro de la investigación en mención, se constituyó en una situación consolidada, no susceptible de aplicación de efectos retroactivos de la sentencia de inconstitucionalidad. Agregó que el Tribunal accionado incurrió en defecto fáctico, con lo que desconoció el precedente jurisprudencial en materia de tutela y acción de reparación directa. Petición La parte actora solicitó la protección de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, se dejen sin efectos las sentencias de 17 de agosto de 2010 y 23 de marzo de 2011 proferidas por el Juzgado 33 Administrativo de Bogotá y la Sección Tercera – Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente. Trámite previo Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por la Sección Segunda,

Subsección “A” de esta Corporación, ordenó notificar a las partes (Fls. 93 y 94). Oposición  La doctora Diana Lucía Puentes Tobón, Juez 33 Administrativo de Bogotá solicitó no acceder a las pretensiones del actor, al advertir que no existió vulneración de los derechos fundamentales invocados. Agregó que en el presente caso no se incurrió en ninguna vía de hecho y tampoco se vulneró el debido proceso del actor, toda vez que éste tuvo la posibilidad de controvertir la decisión de primera instancia, la cual fue resultado de un análisis de las pruebas allegadas al proceso. Advirtió que ni la decisión que se adoptó en ese despacho ni la proferida por el Tribunal accionada son contrarias a derecho.  El doctor Leonardo Torres Calderón, magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ponente de la providencia acusada, solicitó declarar improcedente esta acción o en su defecto negar el amparo, al considerar que este mecanismo no fue instituido para desconocer lo decidido en acciones judiciales ordinarias, ni tampoco para convertirse en una tercera instancia, salvo que el actor alegue y demuestre una vía de hecho contenida en una decisión judicial. Consideró que la acción de tutela no procede contra providencias judiciales, sumado a que la razón de esta acción va encaminada a una interpretación distinta que dio el tutelante a la providencia que no puede ser impugnada vía tutela, pues iría en contravía de la seguridad jurídica. Luego de analizar cada uno de los defectos invocados en esta acción, desvirtuó su

posible configuración, al considera que la Corte Constitucional al declarar la inexequibilidad del artículo 531 de la Ley 906 de 2004, moduló su decisión y señaló que la norma acusada sería retroactiva desde la fecha de promulgación de la ley referida, esto es, desde el 31 de agosto de 2004, pero estableció una excepción, al señalar que las situaciones consolidadas no serían afectadas por la declaratoria de inexequibilidad. Concluyó que en el caso del tutelante, la prescripción fue declarada el 25 de septiembre de 2006, por la Fiscalía Octava Delegada ante el Tribunal Superior de Cundinamarca, decisión que de acuerdo con la sentencia C-1033 de 2006, es una situación consolidada. En consecuencia, la aplicación del artículo 531 de la Ley 906 de 2004 en la referida investigación penal, estuvo acorde con la normatividad vigente. Sentencia impugnada La Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado mediante sentencia de 18 de junio de 2011 rechazó por improcedente el amparo solicitado, al considerar que las sentencias acusadas no incurrieron en vía de hecho por defecto sustantivo, por el contrario, consideró, que las mismas contienen una carga argumentativa razonable, con base en la cual los jueces de instancia adoptaron una decisión que en derecho correspondía. Agregó, que lo anterior presupone una decisión desfavorable a las pretensiones del actor, sin que pueda endilgársele la constitución de una vía de hecho que no está llamada a prosperar en respeto de la autonomía e independencia judicial.

Impugnación La parte actora inconforme con la anterior decisión la impugnó e insistió en los argumentos del escrito inicial.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que mediante sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que contemplaban la posibilidad de formular tutela contra providencias judiciales. Sostuvo la Corte que la procedencia del amparo frente a autos y sentencias es contraria a la seguridad jurídica, al derecho de acceso a la administración de justicia y a los principios de autonomía e independencia judicial. Sin embargo, en la misma decisión se previó la procedencia de la tutela respecto de “actuaciones de hecho” imputables a funcionarios judiciales que desconocieran

o amenazaran derechos fundamentales, o, que propiciaran la configuración de un perjuicio irremediable1. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, aún antes de la aludida sentencia de constitucionalidad, desestimó la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que 1 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992, MP. doctor José Gregorio Hernández Galindo. no existe norma en el ordenamiento que así lo permita2. Esta posición se ha morigerado en las Secciones y Subsecciones de la Corporación, pues, de manera excepcionalísima, a través de tutela, se han estudiado providencias judiciales en las que se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad3. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales. Esta tesis obedece a que el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y,

algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. Ahora bien, ante la improbable insuficiencia de los aludidos recursos y con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución, procedería la tutela de forma excepcionalísima para enmendar providencias judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (Art. 237 -1, 234, 241 de la CP) y la Sala Disciplinaria 2 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 1992, Exp. AC 015, CP. doctor Luis Eduardo Jaramillo y auto de 13 de junio de 2006, Exp. IJ-03194, CP. doctora Ligia López Díaz. 3 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, CP. doctora Martha Sofía Sanz Tobón., de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01, ambas con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01, CP. doctor Luis Rafael Vergara

Quintero. del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en la Jurisdicción Disciplinaria. En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de estas decisiones, pues, resuelven asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones del juez de cierre4. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en principio, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. Tal metodología constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. Inicialmente la Corte invocó “la vía de hecho” 5 como fundamento para estudiar las providencias judiciales que incurrieran en amenaza o violación flagrante, caprichosa y grosera de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia6. Esta postura se unificó y precisó en sentencias SU-1184 de 2001 (MP. doctor Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002 (MP. doctor Manuel José Cepeda Espinosa). En los últimos años, la noción de “vía de hecho” se ha ampliado al punto de que la

Corte ha sostenido que, a través de la acción de tutela, es posible controvertir providencias judiciales por defectos distintos al sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. Conforme a esta ampliación no es necesario que la decisión judicial desconozca de modo flagrante y grosero la Constitución, basta que incurra en las “causales genéricas de procedibilidad”. En la sentencia C-590 de 2005 se enunciaron las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia, estos son: 4 Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora Ana Margarita Olaya Forero. 5 La Corte Constitucional en la sentencia T-231 de 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz determinó los defectos que constituyen la vía de hecho, enunciados como sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. 6 Ver entre otras sentencias: T-173 de 1993 y T-231 de 1994. (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de

evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. La parte actora mediante el ejercicio de la presente acción pretende la protección de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, se dejen sin efectos las sentencias de 17 de agosto de 2010 y 23 de marzo de 2011 proferidas por el Juzgado 33 Administrativo de Bogotá y la Sección Tercera – Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente. Aduce que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo

al interpretar de forma errónea los defectos modulativos de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 531 de la Ley 906 de 2004 de la sentencia C-1033 de 2006 proferida por la Corte Constitucional, en el sentido de considerar que la declaratoria de prescripción de la acción penal del 25 de septiembre de 2006, dentro de la investigación en mención, se constituyó en una situación consolidada, no susceptible de aplicación de efectos retroactivos de la sentencia de inconstitucionalidad. De las pruebas que obran en el expediente se advierte que el Juzgado 33 Administrativo de Bogotá negó las pretensiones de la demanda de reparación directa, por el hecho del legislador, que instauró el señor Moreno Báez, al considerar que si bien la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 531 de la Ley 906 de 2004 a partir de su publicación, esto es, el 31 de agosto de 2004, también estableció que los efectos retroactivos de esa decisión sólo tendrían lugar en aquellos procesos en los que no se hubiese concretado la prescripción o la caducidad cuya inexequibilidad se decreta. Concluyó que en los casos en los que se declaró la prescrición de la acción penal antes de la notificación de la providencia de inexequibilidad, esto es, el 21 de marzo de 2007, no son susceptibles de que se les aplique los efectos retroactivos ya mencionados. En el caso concreto, determinó que en el sumario 1697, la Fiscalía Delegada ante el Tribunal Superior de Cundinamarca decretó la preclusión de la investigación por prescripción de la acción penal el 25 de septiembre de 2006, esto es, con

anterioridad a que el artículo 531 de la Ley 906 de 2004 fue declarado inexeqible y por lo tanto, se trataba de una situación consolidada. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, reiteró los argumentos del a quo y agregó que la sentencia C -1033 de 2006, moduló los efectos de su decisión, en el sentido de que la norma acusada sería retroactiva desde la fecha de promulgación de la ley, es decir, desde el 31 de agosto de 2004 según el Diario Oficial No. 45.657, no obstante la Corte estableció una excepción a la aplicación de la retroactividad referida, para las decisiones adoptadas con fundamento en la norma demandada, en tanto que las situaciones consolidadas no serían afectadas. Se tiene de lo anterior que las autoridades judiciales accionadas en ningún momento adoptaron decisiones groseras, arbitrarias o caprichosas, ni trasgresoras de los derechos fundamentales cuyo amparo aquí se reclama; por el contrario, muy distante de lo que constituye una “vía de hecho”, se comprueba que tanto el Juez 33 Administrativo de Bogotá como el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “B”, de manera juiciosa estudiaron la situación fáctica y argumentaron de manera razonable que la situación del señor Moreno Báez se encuentra consolidada, encontrándose dentro del efecto modulativo de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 531 de la Ley 906 de 2004 de la sentencia 1033 de 5 de diciembre de 2006 proferida por la Corte Constitucional. En síntesis, se reitera que las providencias acusadas no son decisiones

caprichosas ni conculcadoras de derechos fundamentales, cosa distinta es que sean desfavorables a las pretensiones del actor. En este orden de ideas, esta Sala confirmará la sentencia de 16 de junio de 2011 proferida por la Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado, objeto de impugnación. Lo anterior, bajo el entendido de que el a quo debió negar el amparo por improcedente y no rechazarlo, puesto que el rechazo de la acción de tutela sólo procede cuando no se subsana la demanda [art. 17 Dec, 2591/91]. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A CONFIRMASE la providencia impugnada, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS

BARCENAS Presidenta de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRIGUEZ