CE-11001-03-15-000-2011-00523-00(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial sobre causales generales y especificas de procedibilidad NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil once (2011).

Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00523-00(AC) Actor: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA –FONDO PENSIONALDemandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA –FONDO PENSIONAL-, contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION SEGUNDA, SUBSECCION “A”, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES La UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA –FONDO PENSIONAL-, por medio de apoderado, instauró acción de tutela contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION SEGUNDA, SUBSECCION “A”, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso.

A. Hechos y fundamentos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1º. El señor Humberto González Gutiérrez, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Universidad Nacional de Colombia

con el fin de obtener la nulidad del Oficio No. CPS 1024 del 25 de noviembre de 2003, proferido por el Director de la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia, por medio del cual se ratifica la negativa del reconocimiento y pago de la pensión de jubilación del señor González Gutiérrez. 2°. El Juzgado Noveno Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, en sentencia del 24 de agosto de 2009 negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 3°. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, con fallo del 17 de febrero de 2011 resolvió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, y revocó la sentencia de primera instancia al considerar que el señor GONZALEZ GUTIERREZ tenía derecho a disfrutar de una pensión vitalicia de jubilación, a partir del 22 de abril de 1991, de conformidad con el artículo 17 de la Ley 6 de 1945.

B. Pretensiones: Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “…2. se revoque la sentencia del 17 de febrero de 2011 expedida por

el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA –SECCION

SEGUNDASUBSECCION “A”…”.

Una vez avocado el conocimiento de la presente acción, mediante auto del 28 de abril de 2011 se ordenó notificar a las partes (fl. 32).

C. Oposición El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y el señor Humberto González Gutiérrez, guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual, en principio, procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.

En el evento de existir esa otra herramienta de defensa, la tutela será procedente si se alega que se propone como mecanismo transitorio con el que se busca evitar un perjuicio irremediable. Mediante el ejercicio de la presente acción la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA –FONDO PENSIONALpretende que se deje sin efectos el fallo del 17 de febrero de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, por medio del cual revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor HUMBERTO GONZALEZ GUTIERREZ contra la accionante. La procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ha sido reconocida de manera expresa por la Honorable Corte Constitucional. En la

sentencia C-590 de 2005, con ponencia del doctor JAIME CORDOBA TRIVIÑO, recogió los requisitos generales y especiales (eventos determinantes), de procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Como requisitos generales estableció los siguientes: “a. Que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional.” “b. Que se hayan agotado todos los medios – ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable”.1 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.2 “d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.3 “e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.4 “f. que no se trate de sentencias de tutela.5 En esa providencia la Corte determinó que luego de verificarse el cumplimiento de los anteriores requisitos generales de procedencia de la tutela, se debe proceder a establecer si ha ocurrido uno de los siguientes eventos determinantes para la prosperidad de la acción de tutela contra la providencia judicial cuestionada: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la

providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 1 Sentencia T-504 de 2000. 2 Sentencia T-315 de 2005. 3 Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de 2000. 4 Sentencia T.658 de 1998. 5 Sentencias T088 de 1999 y SU-1219 de 2001. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actúo completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, sucede en los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales6 o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que ocurre cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en la motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, fenómeno que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia

jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Esta posición unificada de la Corte Constitucional respecto de la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, no se ha dado en el Consejo de Estado, pues en la Sección Quinta aún se sostiene que la acción de tutela contra providencias judiciales es improcedente, sin excepción. Para la Sección Cuarta la acción de tutela resulta procedente, de manera excepcional, contra providencias judiciales, excluyendo las providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, 6 Sentencia T-522 de 2001. máximos órganos de la respectiva jurisdicción; y por el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Disciplinaria – como máximo órgano en materia disciplinaria, en razón a que cuando estos órganos judiciales se pronuncian, ponen fin a un largo recorrido judicial en el que los involucrados han contado con todos los medios legales para hacer valer sus derechos, amén de que la seguridad y estabilidad jurídicas ameritan necesarias definiciones que al más alto nivel pongan fin a debates que, de lo contrario, serían interminables. Caso concreto. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial se cumplen en el caso propuesto, razón por la cual se debe proceder a verificar si se violó el derecho al debido proceso de la accionante por haber incurrido el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en defecto material o sustantivo, por cuanto al

interpretar y aplicar la prohibición contenida en el artículo 128 de la Constitución Política“…erró en la aplicación de la ley en el tiempo, pues, en primer lugar, las normas constitucionales son de aplicación inmediata, quiere decir esto que no importa si el hecho, acto o norma tiene un origen previo a la expedición de texto constitucional. Así, en nuestro caso es irrelevante cuando cumplió los requisitos para la pensión el señor GONZALEZ GUTIERREZ, pues éste no puede afirmar que porque adquirió el derecho antes de la vigencia de la Constitución de 1991, ésta no le es oponible”. La jurisprudencia de la Corte Constitucional señaló que el defecto material o sustantivo se produce cuando el juez toma una decisión con fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso concreto, lo que genera una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión. La Corte Constitucional en sentencia SU-159/02 con ponencia del doctor Manuel José Cepeda Espinosa, adujo que el defecto material o sustantivo “… opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional,

(iv) porque ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador…”. El defecto sustantivo también puede presentarse cuando se interpreta una norma en forma incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto, la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente. Frente al defecto sustantivo por interpretación errónea, la jurisprudencia ha sido enfática en predicar que no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse vulneratoria del derecho al debido proceso, sino que ésta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad. En relación con el marco de intervención que compete al juez de tutela en relación con la posible ocurrencia de un defecto sustantivo o material por interpretación arbitraria, la Corte Constitucional en la Sentencia T-1222 de 2005, consideró: “… 9. Como lo ha señalado reiteradamente la Corte, no es el juez constitucional el funcionario encargado de definir la correcta interpretación del derecho legislado. (…) En suma, ante una acción de tutela interpuesta contra una decisión judicial por presunta arbitrariedad en la interpretación del derecho legislado -vía de hecho sustancial por interpretación arbitrariael juez constitucional debe limitarse exclusivamente a verificar que la interpretación y aplicación del derecho por parte del funcionario judicial no obedezca a su simple voluntad o capricho o que no viole los derechos fundamentales. En otras palabras, no puede el juez de tutela, en principio, definir cuál es

la mejor interpretación, la más adecuada o razonable del derecho legislado, pues su función se limita simplemente a garantizar que no exista arbitrariedad y a proteger los derechos fundamentales y no a definir el sentido y alcance de las normas de rango legal.” (Negrillas fuera de texto). De la misma manera la Sentencia SU-962 de 1999 reiteró que las decisiones que incurren en una vía de hecho por interpretación “carece(n) de fundamento objetivo y razonable, por basarse en una interpretación ostensible y abiertamente contraria a la norma jurídica aplicable”7. Por su parte, la sentencia T-567 de 1998 precisó que “cuando la labor interpretativa realizada por el juez se encuentra debidamente sustentada y razonada, no es susceptible de ser cuestionada, ni menos aún de ser calificada como una vía de hecho, y por lo tanto, cuando su decisión sea impugnada porque una de las partes no comparte la interpretación por él efectuada a través del mecanismo extraordinario y excepcional de la tutela, ésta será improcedente”. En el caso propuesto la accionante discrepa de la interpretación normativa efectuada por los jueces de segunda instancia, respecto a la aplicación de las normas constitucionales y legales referentes a la pensión de jubilación de los “servidores docentes de la Universidad Nacional”, ya que considera que pese a que el derecho a la pensión del señor GONZALEZ GUTIERREZ, se causó antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, las disposiciones de la misma son aplicables al caso, y en virtud de ello, a diferencia de lo manifestado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección

“A”, la prohibición de recibir más de una erogación a cargo del erario hacía improcedente el reconocimiento de la pensión por parte del ente universitario. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” revocó el fallo proferido por el Juzgado Noveno Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, del 24 de agosto de 2009, que negó las súplicas de la demanda y, en su lugar, accedió a las pretensiones al considerar que las dos pensiones solicitadas por el señor GONZALEZ GUTIERREZ no son incompatibles, toda vez que “cumplió 20 años de servicio a la Universidad Nacional de Colombia el 1° de marzo de 1972 y cumplió 55 años de edad el 29 de septiembre de 1980; esto es, con anterioridad de la entrada en vigencia de las normas constitucionales y legales que prohibían percibir más de una erogación a cargo del erario público”, por tanto, la prohibición constitucional del artículo 128 no le sería aplicable al demandante. 7 Sentencia SU-962 de 1999. M.P. Fabio Morón Díaz. Así mismo señaló que “…La prohibición para el servidor público de percibir doble asignación del tesoro, se encuentra desarrollada legalmente por el artículo 19 de la ley 4 de 1992 en los siguientes términos: Artículo 19: Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado. Exceptúense las siguientes asignaciones: (…) g) Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente ley beneficien a los

servidores oficiales docentes pensionados. (…) Los docentes que aún sin ser beneficiarios del Decreto 82 de 1980 pretendan ampararse en el literal g) del artículo 19 de la Ley 4 de 1992 como excepción a la prohibición de doble asignación del tesoro público, deben acreditar haber adquirido el derecho a la pensión antes de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992. (…) el actor se encuentra dentro de los presupuestos para los docentes amparados por la excepción contemplada en la Ley 4 de 1992, es decir, la viabilidad jurídica de percibir como docente universitario dos pensiones” En relación con las excepciones a la prohibición constitucional de doble asignación la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-133 del 1º de abril de 1993 (M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), al declarar la exequibilidad del literal g) del artículo 19 de la Ley 4 de 1992, señaló: "Al analizar el contenido del artículo 19 de la ley 4 de 1992, antes transcrito, advierte la Corte que en su primera parte reproduce la prohibición constitucional establecida en el artículo 128, en el sentido de prohibir el desempeño simultáneo de más de un cargo público, como el recibo de más de una asignación que provenga del tesoro público, y señala además los casos en los cuales no opera dicha regla general, todo ello como desarrollo fiel de la competencia que le asignó el Constituyente al legislador en el citado canon constitucional. Entonces como fue el mismo Constituyente quien autorizó al legislador para estatuir los casos de excepción a la citada incompatibilidad, bien podía el Congreso proceder a fijarlas sin cortapisa alguna, salvo el

respeto por las normas constitucionales que regulen los derechos o establezcan las garantías que en lo referente al tema sean pertinentes, ya que en la disposición superior mencionada -artículo 128-, no se le señaló pauta, limitación o condicionamiento específico para su debido ejercicio. Vistas las distintas situaciones que aparecen en la norma acusada y confrontadas con la Carta Política, no encuentra esta Corporación que vulneren ninguno de sus mandatos y, por el contrario, considera que ellos obedecen exclusivamente a la voluntad del legislador, quien fundamentado en juicios o criterios administrativos, laborales, sociales, de conveniencia o de necesidad, los instituyó como a bien tuvo, sin que esta Corporación pueda controvertir esas determinaciones. Por estas razones, en criterio de la Corporación y en desacuerdo con el demandante, el artículo 19 de la ley 4 de 1992 no infringe la Carta Política y por el contrario la acata y desarrolla". De lo expuesto, se infiere que la supuesta divergencia en la interpretación normativa, como la planteada en la acción de tutela, al decir de la Corte Constitucional no constituye el desconocimiento del derecho al debido proceso, cuando la aplicación de la normas o conceptos efectuada por las autoridades judiciales responde a criterios de interpretación expuestos de manera razonada, que no implican desbordamiento del orden jurídico, como en el presente caso. Ese desacuerdo en la interpretación no puede ser desatado mediante el ejercicio de la acción de tutela, pues de ser así se vulneraría la autonomía funcional de los jueces naturales, y se convertiría esta acción en un escenario para evaluar el

grado de convencimiento de los razonamientos de los jueces cuando no actúen como jueces constitucionales. La Corte Constitucional en sentencia T-310/09 con ponencia del doctor Luis Ernesto Vargas Silva, señaló: “…el procedimiento de tutela no puede utilizarse para obtener que un juez diferente al que conoce del proceso ordinario intervenga inopinadamente para modificar el rumbo del mismo con base en una interpretación diversa, la suya, pretendiendo que, por haber entendido las normas pertinentes de una determinada manera, incurrió el primero en una vía de hecho. || La vía de hecho — excepcional, como se ha dicho— no puede configurarse sino a partir de una ruptura flagrante, ostensible y grave de la normatividad constitucional o legal que rige en la materia a la que se refiere el fallo. Por tanto, mientras se apliquen las disposiciones pertinentes, independientemente de si otros jueces comparten o no la interpretación acogida por el fallador, no existe la vía de hecho, sino una vía de derecho distinta, en sí misma respetable si no carece de razonabilidad. Esta, así como el contenido y alcances de la sentencia proferida con ese apoyo, deben ser escrutados por la misma jurisdicción y por los procedimientos ordinarios, a través de los recursos que la ley establece y no, por regla general, a través de la acción de tutela.|| Diferente es el caso de la ostensible aplicación indebida de una norma, en cuya virtud se pretende lograr que los hechos quepan en ella, aun contra toda evidencia. Allí puede darse la vía de hecho, como lo ha admitido esta Corte, si por haberse forzado

arbitrariamente el ordenamiento jurídico se han quebrantado o se amenazan derechos constitucionales fundamentales”8 “Con base en los anteriores argumentos, se concluye que la sentencia judicial incurre en defecto fáctico cuando su motivación contradice, de manera abierta y ostensible, el régimen jurídico que debe aplicar. La actividad del juez de tutela, en este orden de ideas, está limitada a verificar esa ruptura con el ordenamiento constitucional o legal. Así, la acción de tutela no puede constituirse en un escenario para la evaluación acerca del grado de convencimiento que ofrecen los razonamientos 8 En este sentido, sentencias T-765 de 1998 y T-001 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. elaborados por el juez ordinario, sino que se restringe a identificar la incompatibilidad entre estos y las normas jurídicas que regulan la materia debatida en sede jurisdiccional. (…)”.9 Es de resaltar que el juez de tutela no es una instancia revisora de la actividad interpretativa del juez natural. En consecuencia, esta Sala negará las pretensiones de la presente acción de tutela. En mérito de lo expuesto la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. NIEGANSE las pretensiones de la acción instaurada, por lo razonado en la parte motiva.

2. NOTIFIQUESE por telegrama o por cualquier otro medio expedito.

3. De no ser impugnada la presente providencia, ENVIESE a la Corte

Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. 9 Sentencia T-310/09 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Presidenta de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

CARMEN TERESA ORTIZ RODRIGUEZ

WILLIAM GIRALDO GIRALDO