CE-11001-03-15-000-2011-00524-00(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial sobre causales generales y especificas de procedibilidad NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., siete (7) de junio de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00524-00(AC)

Actor: ALVARO LEON HINCAPIE VEGA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA La Sala decide la acción de tutela promovida por ALVARO LEON HINCAPIE VEGA, contra el Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

1. ANTECEDENTES Alvaro León Hincapié Vega interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima, pues, consideró vulnerado su derecho fundamental al debido proceso con la providencia proferida el 8 de febrero de 2011 (fl. 1).

PRETENSIONES El accionante solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, pidió que se dejara sin efecto el numeral 7, de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 8 de febrero de 2011 y, en su lugar, que se reconozca, por parte del Tribunal, el incentivo previsto en la ley 472

de 1998. HECHOS Las anteriores pretensiones se fundaron en los siguientes hechos: Indicó el accionante, que presentó demanda de acción popular contra el departamento del Tolima, en la que, solicitó el amparo constitucional a los derechos colectivos, la moral administrativa y, a la defensa del patrimonio público, puesto que, las autoridades administrativas de dicho departamento no dieron el uso que por Ley tenían que proporcionar a los dineros recogidos por concepto de estampilla procultura, pues, el producido de dicha estampilla se debía destinar al estimulo y promoción de la creación, las actividades artística y culturales, la investigación y el fortalecimiento de expresiones culturales como las artes plásticas, artes musicales, artes literarias entre otras. Manifestó que el Juez Octavo Administrativo de Ibagué mediante sentencia de 27 de mayo de 2010 decidió negar las pretensiones de la demanda, toda vez que, de las pruebas que se allegaron al proceso no se infirió que el Departamento del Tolima hubiera dado destinación distinta a la establecida por la ley del dinero recaudado por la estampilla procultura. Contra la anterior decisión se interpuso recurso de apelación, por lo que, el Tribunal administrativo del Tolima profirió fallo del 8 de febrero de 2011, en el que decidió revocar la sentencia que profirió el a quo, pues argumentó que, si bien, no se logró demostrar que por parte del Departamento del Tolima existió un mal uso de los dineros recaudados, lo cierto fue que la administración departamental no informó de manera clara y especifica cuál fue el destino total de las sumas

recaudadas por concepto de la estampilla procultura, de manera que, se pudiera visualizar claramente como se había destinado el dinero recaudado; con qué objeto, y en que porcentaje, pues su obligación era relacionar las sumas recaudadas y las sumas ejecutadas, las que debían coincidir, de tal manera que se pudiera establecer del 100 por ciento recaudado, el porcentaje ejecutado en cada anualidad, y cuál fue el porcentaje destinado a cada modalidad establecida por la norma. Por lo que, el Tribunal Concluyó, que si existió una vulneración del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público por parte del Departamento, toda vez que el uso y destinación de los dinero recaudados no eran ejecutados de acuerdo a los porcentajes ordenados por el legislador, por consiguiente concedió el amparo del anterior derecho colectivo vulnerado. Agregó que el Tribunal Administrativo del Tolima, negó en el numeral 7 de la sentencia antes mencionada, el incentivo pretendido, por cuanto, la Ley 1425 de 2010 derogó expresamente los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998 que establecían el derecho al incentivo económico en las acciones populares. Por lo anterior, el accionante consideró que con la derogación de la ley 472 de 1998, norma que reguló el tramite de la acción popular al momento de presentar la demanda y, en virtud del principio de seguridad jurídica, legalidad, igualdad ante la administración de justicia y en aplicación al derecho fundamental del debido proceso, la norma que debió aplicarse fue la vigente al momento de estructurarse procesalmente la acción y no, al momento de entrar en vigencia la Ley 1425 de

2010, por cuanto dicha vigencia fue posterior a la presentación y demás trámites procesales de la acción popular. A su juicio, el Tribunal Administrativo del Tolima configuró vía de hecho en el fallo que profirió el 8 de febrero de 2011, por cuanto, actuó en forma caprichosa y quebrantó las garantías constitucionales al inaplicar los artículos 39 y 40 la Ley 472 de 1998, por consiguiente no reconoció el incentivo pretendido en la acción popular. Concluyó que, con la aplicación de la retroactividad de la ley 1425 de 2010 en el caso de la acción popular presentada, “se desconocen flagrantemente derechos fundamentales como el debido proceso, y principios de estirpe supralegal, así como el de la seguridad jurídica, igualdad, legalidad y, la regla de derecho tempos regit actus de aplicación universal”. OPOSICION - El Tribunal Administrativo del Tolima consideró que se debe negar por improcedente el amparo del derecho fundamental solicitado por el accionante. Por ello se remitió a los argumentos expuestos en la sentencia censurada y, agregó que el reconocimiento del incentivo económico solicitado por el accionante fue derogado con la ley 1425 de 2010, lo que impidió que en su oportunidad se estudiara el reconocimiento de este. Por lo tanto, consideró que la acción de tutela debe ser negada. - La Gobernación del Tolima, a través del Departamento Administrativo de Asuntos Jurídicos solicitó no acceder a las pretensiones de la tutela, pues, señaló que de acuerdo a los hechos y las pretensiones de la acción de tutela se deduce que el

Departamento del Tolima no es accionado y mucho menos ha vulnerado derecho fundamental al accionante, toda vez que, no profirió decisión judicial alguna, por tal motivo solicitó se eximiera de responsabilidad al Departamento por carecer de legitimación en la causa por pasiva, por lo tanto debe desvincularse, a dicho ente territorial, del proceso. Concluyó que, el Tribunal Administrativo del Tolima tiene plena autonomía y jurisdicción por expresa disposición de orden Constitucional y Legal, por tal motivo sus decisiones están sujetas a derecho y revestidas de toda legalidad.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que mediante sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que contemplaban la posibilidad de formular tutela contra providencias

judiciales. Sostuvo la Corte que la procedencia del amparo frente a autos y sentencias es contraria a la seguridad jurídica, al derecho de acceso a la administración de justicia y a los principios de autonomía e independencia judicial. Sin embargo, en la misma decisión se previó la procedencia de la tutela respecto de “actuaciones de hecho” imputables a funcionarios judiciales que desconocieran o amenazaran derechos fundamentales, o, que propiciaran la configuración de un perjuicio irremediable[1]. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, aún antes de la aludida sentencia de constitucionalidad, desestimó la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que no existe norma en el ordenamiento que así lo permita[2]. Esta posición se ha morigerado en las Secciones y Subsecciones de la Corporación, pues, de manera excepcionalísima, a través de tutela, se han estudiado providencias judiciales en las que se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad[3]. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales. Esta tesis obedece a que el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de las

sentencias judiciales y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. Ahora bien, ante la improbable insuficiencia de los aludidos recursos y con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución, procedería la tutela de forma excepcionalísima para enmendar providencias judiciales. [1] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992, MP. doctor José Gregorio Hernández Galindo. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 1992, Exp. AC 015, CP. doctor Luis Eduardo Jaramillo y auto de 13 de junio de 2006, Exp. IJ-03194, CP. doctora Ligia López Díaz. [3] Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, CP. doctora Martha Sofía Sanz Tobón., de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01, ambas con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01, CP. doctor Luis Rafael Vergara

Quintero. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (Art. 237 -1, 234, 241 de la CP) y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en materia disciplinaria. En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de estas decisiones, pues, resuelven asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones del juez de cierre[4]. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en principio, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. Tal metodología constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. Inicialmente la Corte invocó “la vía de hecho” [5] como fundamento para estudiar las providencias judiciales que incurrieran en amenaza o violación flagrante,

caprichosa y grosera de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia[6]. Esta postura se unificó y precisó en sentencias SU-1184 de 2001 (MP. doctor Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002 (MP. doctor Manuel José Cepeda Espinosa). En los últimos años, la noción de “vía de hecho” se ha ampliado al punto de que la Corte ha sostenido que, a través de la acción de tutela, es posible controvertir providencias judiciales por defectos distintos al sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. Conforme a esta ampliación no es necesario que la decisión [4] Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora Ana Margarita Olaya Forero. [5] La Corte Constitucional en la sentencia T-231 de 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz determinó los defectos que constituyen la vía de hecho, enunciados como sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. [6] Ver entre otras sentencias: T-173 de 1993 y T-231 de 1994. judicial desconozca de modo flagrante y grosero la Constitución, basta que incurra en las “causales genéricas de procedibilidad”.

En la sentencia C-590 de 2005 se enunciaron las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia, estos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. En el presente caso, el accionante solicitó que se protegiera su derecho

fundamental al debido proceso. En consecuencia, pidió que se dejara sin efecto el numeral 7, de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 8 de febrero de 2011 y, en su lugar, que se reconozca, por parte del Tribunal, el incentivo previsto en la ley 472 de 1998. Consideró que en este caso se incurrió en vía de hecho, por cuanto el Tribunal accionado desconoció la jurisprudencia constitucional relacionada con el incentivo económico contenido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, en el sentido de que el mismo debe ser tenido en cuenta al momento de proferir sentencia en los procesos que fueron incoados en su vigencia. No obstante, considera la Sala que el presente caso no tiene una marcada importancia constitucional y; en consecuencia, no se cumple con el requisito de “evidente relevancia constitucional de la cuestión que se discute”, señalado anteriormente. Lo anterior tiene fundamento en que el juez de tutela no puede involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones1, a no ser que la cuestión que entre a resolver sea genuinamente un tema de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. En efecto, en el caso sub examine el accionante en su escrito de tutela no plantea una cuestión de genuina relevancia constitucional, ya que lo que pretende es el reconocimiento del incentivo dentro de la acción popular que promovió contra el Departamento del Tolima en la que, en segunda instancia se ampararon los derechos colectivos invocados. El objetivo de dicho incentivo es premiar a quien se arriesga a asumir los costos de un proceso que redundará en beneficios para

toda la comunidad. Así, el incentivo es una recompensa o premio constitutivo en el pago de una suma de dinero que tiene por finalidad estimular la protección y defensa de los intereses colectivos a través de la acción popular, pero el no reconocimiento de tal incentivo económico, no comporta per se la vulneración de los derechos fundamentales del actor popular, que permita la intervención del juez de tutela, dado que por regla general, la acción de tutela resulta improcedente para ordenar el pago de un derecho de carácter económico, máxime cuando se trata, como en este caso, de una mera expectativa jurídica y no un derecho. 1 En este sentido ver sentencia T 173 de 1993 de la Corte Constitucional. Finalmente, en el caso concreto no se demostró la inminencia de un perjuicio irremediable sobre las garantías iusfundamentales del accionante y; así, el amparo constitucional tampoco es procedente de manera excepcional. En consecuencia, esta Corporación negará por improcedente la acción de tutela instaurada por ALVARO LEON HINCAPIE VEGA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A NIEGASE por improcedente la solicitud de tutela instaurada por ALVARO LEON HINCAPIE VEGA, contra la sentencia del 8 de febrero del 2011 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte

Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS

BARCENAS Presidenta de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRIGUEZ