CE-11001-03-15-000-2011-00542-00(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial excepto cuando se afecta el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia La tesis de la improcedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales tiene por finalidad la salvaguarda del principio de la seguridad jurídica. Sin embargo, en esa misma oportunidad, aclaró que dicho principio no constituye un valor absoluto, de manera que no pueden desconocerse otros valores de similar importancia en un Estado Social de Derecho como la paz, la convivencia pacífica o la existencia de un orden social justo, so pretexto de la protección del referido principio de la seguridad jurídica. Dicha tesis ha sido acogida por la Sala. Sin embargo, de manera excepcional, ha aceptado la procedencia de la tutela contra providencias judiciales en casos de violación del derecho de acceso a la administración de justicia cuando la persona afectada no tuvo siquiera la oportunidad de ingresar al proceso, pues en este caso no se quebranta la cosa juzgada ni la seguridad jurídica que caracterizan a las providencias judiciales que han puesto fin a un proceso, entendiendo la cosa juzgada como aquella que da a los fallos ejecutoriados el carácter de inmutables, intangibles, indiscutibles y obligatorios que, por lo mismo no pueden ser modificados.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 21 de febrero de 2005, Rad. 2007-1345,

MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00542-00(AC)

Actor: YASMIN MILENA MONROY MARTINEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Procede la Sala a decidir la acción de tutela instaurada por la señora YASMÍN MILENA MONROY MARTÍNEZ, contra los Magistrados integrantes del TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA – SUBSECCIÓN

“A”-.

I. ANTECEDENTES.

I.1.- La Solicitud. La señora YASMÍN MILENA MONROY MARTÍNEZ, actuando mediante apoderado, interpuso acción de tutela contra los Magistrados integrantes del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA – SUBSECCIÓN “A”, con el fin de obtener el amparo de su derecho fundamental al debido proceso. I.2 Hechos. Manifestó que hizo parte de los demandantes dentro una acción de grupo contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano para la Educación Superior –ICFES-, la cual le correspondió al Juzgado 44 Administrativo del Circuito de Bogotá, que, mediante sentencia de 20 de junio de 2008, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó solidariamente a dichas entidades al pago de una indemnización a los actores. Indicó que dentro del término legal, las partes involucradas en el proceso apelaron

el fallo de primera instancia; los demandantes, con el fin de que se le reconocieran los perjuicios morales ocasionados por la conducta omisiva imputable al Estado, mientras que el ICFES y el Ministerio de Educación Nacional solicitaron que se revocara el fallo de primera instancia alegando su ausencia de responsabilidad en el asunto. No obstante lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional no sustentó oportunamente su recurso, razón por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 4 de septiembre de 2008, declaró ejecutoriada la sentencia en relación con aquél. Señaló que así las cosas, la competencia adquirida por el Tribunal, únicamente le permitía estudiar lo concerniente a perjuicios morales y a la responsabilidad del ICFES. Adujo que como quiera que al Ministerio de Educación Nacional no se le tuvo en cuenta su apelación, la condena quedó en firme y hacía tránsito a cosa juzgada. Alegó que no obstante lo anterior, el Tribunal, mediante sentencia de 26 de febrero de 2009, decidió revocar el fallo de primera instancia, absolviendo de esta manera al Ministerio de Educación Nacional, en detrimento de los principios de ejecutoria, res judicata, preclusión y competencia funcional, vulnerando así su derecho fundamental al debido proceso. Expresó que radicó un escrito solicitando la nulidad de la sentencia, la cual fue resuelta desfavorablemente mediante auto del 16 de septiembre de 2010. Afirmó que en el presente caso la acción de tutela es procedente por tratarse de una vía de hecho, por violación del debido proceso en la sentencia de segunda

instancia. I.3 Pretensiones. Solicita que se tutele su derecho fundamental al debido proceso y se ordene al Tribunal que modifique lo dispuesto en la sentencia de segunda instancia con relación al Ministerio de Educación Nacional y, por ende, declare la vigencia del fallo de primer grado, con respecto a ese sujeto. I.4 Defensa. I.4.1.- Los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, señalaron que en la providencia objeto de la presente acción, el Juez 44 Administrativo del Circuito de Bogotá, determinó que el Ministerio de Educación Nacional y el ICFES eran responsables por los perjuicios causados al grupo de estudiantes demandantes, inscritos en el programa Técnico Profesional en Bacteriología de la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, debido a que se encontraban demostrados los requisitos para imputar la responsabilidad al Estado en Acciones de Grupo, cuales son: obligación legal, una omisión de la Administración y un daño antijurídico. Expresaron que puesto que ambas partes apelaron, no tenían restricción alguna para revisar el asunto de fondo y por ello fue que entraron a analizar la conducta desplegada por el Ministerio de Educación, de acuerdo con lo previsto en el artículo 357 del C. de P.C.1, aplicable por remisión expresa del artículo 68 de la Ley 472 de 1998, que además establece que si bien el superior debe ceñirse a lo 1 “ARTÍCULO 357. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la

providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, liquidar costas y decretar copias y desgloses. Si el superior observa que en la actuación ante el inferior se incurrió en causal de nulidad que no fuere objeto de la apelación, procederá en la forma prevista en el artículo 145. Para estos fines el superior podrá solicitar las copias adicionales y los informes del inferior que estime conveniente. Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante.” planteado en el recurso de apelación, puede ocuparse de aspectos que no fueron materia de éste siempre que sea indispensable en razón de la forma. Adujeron que, aún sin entrar en consideraciones sobre la responsabilidad del Ministerio de Educación Nacional, dicha situación no los relevaba de la tarea de apreciar los medios de prueba para determinar la existencia del daño, el cual no quedó demostrado, lo que imponía revocar la sentencia recurrida, incluyendo lo concerniente a dicho Ministerio. Señalaron que en atención a que el Tribunal sí tenía competencia funcional para resolver el asunto de que se trata, no es cierto que con la sentencia de segunda instancia se hayan quebrantado los principios de ejecutoria, cosa juzgada,

preclusión, competencia funcional ni el derecho al debido proceso del demandante. Por otra parte, advirtieron que la presente tutela no cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto fue interpuesta seis meses después de que quedara ejecutoriado el proveído que rechazó por improcedente el recurso de reposición interpuesto contra el auto de 16 de septiembre de 2010, que negó la solicitud de nulidad incoada contra la sentencia de 26 de febrero de 2009. I.4.2.- El Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior – ICFES-, mediante apoderado, actuando como tercero interesado en las resultas del proceso, indicó que la entidad no tiene interés en intervenir en el problema jurídico que plantea la actora respecto de la presunta violación por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de su derecho al debido proceso, toda vez que, si bien dicha decisión se plantea respecto de un proceso en el que el ICFES fue parte, no lo afecta de ninguna manera. Solicitó que al momento de fallar la presente acción, se tenga en cuenta que la decisión que se adopte no puede afectar la ejecutoria de la sentencia absolutoria proferida a favor del ICFES, respecto del cual no existe ningún reproche o queja por violación a los derechos fundamentales de la actora. I.4.3.- El Ministerio de Educación Nacional, pese a haber sido notificado (folios. 63 y 64), se abstuvo de pronunciarse sobre los hechos de la demanda.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA: La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales

fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991. Dicha acción se establece como mecanismo subsidiario, es decir, que sólo procede cuando el afectado no disponga de otros instrumentos de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable. En el presente asunto, la actora pretende que se deje sin efectos, respecto del Ministerio de Educación Nacional, el fallo de 26 de febrero de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, mediante el cual decidió revocar la sentencia de 20 de junio de 2008, del Juzgado 44 Administrativo del Circuito de Bogotá, absolviendo así a dicho Ministerio de la responsabilidad dentro del proceso, puesto que se encontraba ejecutoriada, quebrantándose de esta manera, los principios de ejecutoria, res judicata, preclusión, competencia funcional y como consecuencia de lo anterior, vulnerando su derecho fundamental al debido proceso. Es claro para la Sala, que la demanda se dirige contra una providencia judicial, lo que hace que la acción de tutela sea improcedente. En efecto, sobre la procedencia de la acción de tutela para controvertir providencias judiciales, la Corte Constitucional ha sido enfática en sostener que no es viable, pues se quebrantarían entre otros, los principios de la cosa juzgada, autonomía judicial y seguridad jurídica. La Corte Constitucional en el fallo T-173 del 17 de marzo de 1999, con ponencia

de la Magistrada Martha Victoria Sáchica Méndez, consideró lo siguiente: “2. Improcedencia de la acción de tutela como una instancia adicional para revisar los fallos proferidos dentro de los procesos promovidos en ejercicio de acciones de cumplimiento Ahora bien, la Ley 393 de 1997 que desarrolló el artículo 87 superior, dispuso que esta acción se puede interponer por cualquier persona en primera instancia, ante los jueces administrativos y en segunda instancia, ante el Tribunal Contencioso Administrativo del departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo. No obstante, precisó que mientras entran en funcionamiento dichos juzgados, conocerán inicialmente de la acción los Tribunales Administrativos y en segunda instancia el Consejo de Estado. … de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 393 de 1997, para el trámite de la acción de cumplimiento solamente está prevista la posibilidad de que existan dos instancias, así: (…) En consecuencia, una vez agotadas ambas instancias es decir, debidamente ejecutoriada y en firme la sentencia del Consejo de Estado si hubo apelación, o la del Tribunal Administrativo si no la hubo, adquiere fuerza jurídica de cosa juzgada, sin que exista por lo tanto posibilidad alguna de invocar recurso o instancia adicional. … De lo anterior se deduce que, agotado el procedimiento y el trámite propio de una acción de tutela o de una de cumplimiento, e igualmente de una acción popular o de grupo, la providencia adoptada por el juez del conocimiento cuando no admita recursos conforme a las reglas propias de su jurisdicción, hace tránsito a

cosa juzgada y no podrá ser objeto de recurso alguno ni de otra acción para efectos de dejarla sin piso, y de esa manera, evadir su cumplimiento. En efecto, estima la Corte que atenta contra el correcto, adecuado y eficaz funcionamiento y acceso a la administración de justicia, la utilización incorrecta de los distintos mecanismos de protección de los derechos creados por la Carta del 1991, toda vez que el constituyente fue preciso y claro al disponer que cada uno de ellos cumple una finalidad y un objetivo específico y concreto, por lo que no pueden utilizarse de manera indiscriminada para lograr un fin particular que atenta contra su esencia y naturaleza y que entraba el funcionamiento de la administración de justicia. De esta manera, cuando se ha agotado el procedimiento fijado por La Constitución y la ley para la protección de los derechos fundamentales a través de la acción de tutela, no puede invocarse otro de los mecanismos de protección, como la acción de cumplimiento o las populares o de grupo, para tratar de dejar sin efecto la decisión del juez de tutela, cuando ella no es favorable o conveniente para quien la invocó, así como tampoco a la inversa, pretender por la vía de la acción de cumplimiento obtener el amparo de derechos fundamentales. (…) En ese orden de ideas, estima la Sala que no puede convertirse a la tutela en el instrumento, ya no sólo para revivir instancias agotadas o recursos que se vencieron por el transcurso del tiempo y la negligencia de su titular o para sustituir al juez ordinario, sino también para crear una nueva instancia o controvertir la sentencia adoptada en un proceso especial y particular como el de

cumplimiento, cuando la decisión resulta desfavorable a los intereses de su titular. … En consecuencia, al ser improcedente el amparo solicitado, esta Sala se abstendrá de entrar a examinar los hechos aducidos por el demandante para sustentar la presunta indebida e irregular interpretación dada por las autoridades judiciales accionadas, por lo que con fundamento en las consideraciones anteriores, habrá de confirmarse el fallo que se revisa en los términos consignados en esta providencia.”. (Resalta la Sala). Finalmente en sentencia C-543 de 1992, señaló: “No procede la acción de tutela contra ninguna providencia judicial, con la única salvedad del perjuicio irremediable, desde luego aplicada en este evento como mecanismo transitorio supeditado a la decisión definitiva que adopte el juez competente. (…) Se hace posible la acción de tutela respecto de actuaciones judiciales distintas de las providencias. (...) Se comprende en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando este medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela pues al tenor del artículo 86 de la constitución dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho. Bien puede afirmarse que, tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes. En el sentir de esta Corte nadie puede alegar que careció de

medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía. Pero, claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a claros principios constitucionales (Art. 29 y 31 de la Carta), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de salvación de sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario de la acción”. (Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-543 de

1992. M. P. José Gregorio Hernández Galindo).

Vale la pena resaltar que la Sala Plena del Consejo de Estado, inclusive antes de la expedición de la providencia transcrita, había mantenido invariable el criterio de la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales2. Sin embargo, la misma Corte Constitucional elaboró la tesis de la vía de hecho como excepción a la improcedencia de la acción de tutela contra las decisiones de los jueces, tesis que fue aplicada por esta Sala en numerosas oportunidades, hasta el 29 de junio de 2004, fecha en la cual la Sala Plena del Consejo de Estado concluyó que la acción de tutela no procede de manera alguna contra las decisiones judiciales, so pena de suplantar al juez competente, usurpar la función 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de

febrero de 1992 dictada en el expediente NAC-015. M.P. Dr. Luis Eduardo Jaramillo. pública de administrar justicia y atentar contra el principio de autonomía de los jueces3. A continuación se transcriben apartes de dicho lineamiento jurisprudencial: “3. El Juez de Tutela no puede suplantar al competente. “El juez de tutela, en ningún caso puede ejercer una función suplantadora de otro juez, y mucho menos cuando éste obra en ejercicio de mandatos constitucionales y con el propósito de salvaguardar la ley de leyes dentro de un especial marco de competencia constitucional. Y esto es apenas consecuencia de precisos ordenamientos superiores. En efecto, si bien es cierto que toda persona está facultada para incoar la acción que consagra el artículo 86 de la C.P., cuando sus derechos fundamentales constitucionales han sido vulnerados o se encuentran amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, caso en el cual, si la solicitud elevada debe prosperar, la correspondiente sentencia se proferirá en el sentido de que la autoridad actúe o se abstenga de hacerlo, no es menos evidente que este tipo de pronunciamiento no puede dirigirse a un Juez de la República en relación con su función de administrador de justicia, por resultar imposible jurídicamente impartirle órdenes a fin de que dirima un conflicto de intereses o litigio judicial en determinado sentido. Y al juez de tutela, a menos que resuelva incurrir en violación manifiesta de la Constitución, le está vedado, asimismo, dictar sentencia de reemplazo porque con ello suplantaría al juez competente y, por ende, le usurparía su función pública; conducta

merecedora de reproche a la luz de normas especializadas del ordenamiento jurídico. Y es que, como se dijo antes, el fallo de tutela no puede salirse del límite fijado en el artículo 86 de la C.P., que consiste en mandar que el funcionario acusado “actúe o se abstenga de hacerlo”; orden de la que no son pasibles los jueces porque con ello se quebrantaría el artículo 228 de la C.P., el cual prescribe que el funcionamiento de la administración de justicia es autónomo ya que en virtud de tal autonomía los jueces, sometidos como están al imperio de la ley (artículo 230 del la C.P.) dirimirán las contiendas luego de realizar una labor interpretativa de las normas jurídicas, tomando como criterios auxiliares de su actividad judicial la equidad, la jurisprudencia, los principios generales de derecho y la doctrina. “... “De lo expuesto se desprende que la tutela, a la luz de la Constitución y la ley, no puede instaurarse contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, amén de que ello conduce a que la 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de junio de 2004, dictada en el expediente AC-10203, Actora: Ana Beatriz Moreno Morales. M. P. Doctor Nicolás Pájaro Peñaranda. administración de justicia se concentre a la postre, en la Corte Constitucional y sea ésta la que diga la última palabra en las distintas áreas del derecho cuyo conocimiento incumbe a otras Cortes, ... En otras palabras: con la acción de tutela contra sentencias judiciales y con el efecto que se acaba de aludir se transgrede de modo mayúsculo el

mandato contenido en el artículo 228 de la C.P. que señala como característica de la Administración de Justicia el hecho de que su funcionamiento sea desconcentrado, lo que impone el respeto a las normas de competencia, sobre todo cuando éstas son de origen constitucional como la del Consejo de Estado para decidir las demandas de pérdida de investidura. “... “Si, pues, los artículos 11, 12 y 40 del decreto 2591 de 1.991, que abrían el espacio para que la tutela pudiera instaurarse contra los pronunciamientos de los jueces que pusieran fin a un proceso, fueron declarados inexequibles en su totalidad y por ende desaparecieron del mundo jurídico, tal como quedó explicado en los apartes del fallo C-543 de 1.992 que se transcribieron antes, resulta inadmisible, por constituir enorme desaguisado, que se siga permitiendo la tutela contra providencias judiciales con el inconsistente argumento de la infalibilidad de la Corte Constitucional; ... “... “Y en el fallo C-543/92, que constituye también cosa juzgada constitucional, se dijo que “…la misma idea de justicia sugiere la de un punto definitivo a partir del cual la sentencia no pueda ser modificada. Habiéndose llegado a él, una vez agotados todos los momentos procesales, concluidas las instancias de verificación jurídica sobre lo actuado y surtidos, si eran procedentes, los recursos extraordinarios previstos en la ley, no puede haber nuevas opciones de revisión del proceso, en cuanto la posibilidad de que así suceda compromete en alto grado la prevalencia del interés general (art. 1º C.N.) , representado en la necesaria

certidumbre de las decisiones judiciales” (Magistrado Ponente: Doctor Nicolás Pájaro Peñaranda). En sentido similar y con base en el anterior lineamiento, esta Sala en sentencia AC-00308 del 9 de julio de 2004, precisó que la tesis de la improcedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales tiene por finalidad la salvaguarda del principio de la seguridad jurídica. Sin embargo, en esa misma oportunidad, aclaró que dicho principio no constituye un valor absoluto, de manera que no pueden desconocerse otros valores de similar importancia en un Estado Social de Derecho como la paz, la convivencia pacífica o la existencia de un orden social justo, so pretexto de la protección del referido principio de la seguridad jurídica4. Dicha tesis ha sido acogida por la Sala. Sin embargo, de manera excepcional, ha aceptado la procedencia de la tutela contra providencias judiciales en casos de violación del derecho de acceso a la administración de justicia5 cuando la persona afectada no tuvo siquiera la oportunidad de ingresar al proceso, pues en este caso no se quebranta la cosa juzgada ni la seguridad jurídica que caracterizan a las providencias judiciales que han puesto fin a un proceso, entendiendo la cosa juzgada como aquella que da a los fallos ejecutoriados el carácter de inmutables, intangibles, indiscutibles y obligatorios que, por lo mismo no pueden ser modificados. Es claro que, en este caso, la actora no está de acuerdo con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, en la sentencia de 26 de febrero de 2009, lo cual no constituye una situación

excepcional que dé lugar a conceder el amparo de los referidos derechos fundamentales, máxime si aquella tuvo la oportunidad de controvertir las decisiones que le resultaron desfavorables en el respectivo proceso al solicitar la nulidad de la sentencia y la revisión eventual por parte de esta Corporación (folios 85 a 92), las cuales le fueron resueltas de manera oportuna y suficiente. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 9 de julio de 2004, proferida dentro del expediente No. 2004-00308, Actor Inés Velásquez de Velásquez, M.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. En el mismo sentido, ver sentencia de la misma fecha y ponente, expediente N. 2004-0019-02, actor: William Enrique Salleg Taboada. 5 Ibídem. Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA PRIMERO: DENIÉGASE por improcedente la presente acción de tutela.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 4 de agosto de 2011.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO Ausente con permiso