CE-11001-03-15-000-2011-00548-01(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial sobre causales generales y especificas de procedencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00548-01(AC)

Actor: DILA DEL CARMEN CORDOBA VALOYES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCO Decide la Sala la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia de 14 de julio de 2011 proferida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES La señora Dila del Carmen Córdoba Valoyes, mediante apoderado, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Chocó, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad.

Hechos De los hechos narrados por la parte actora se advierten como relevantes los siguientes: La señora Dila Del Carmen Córdoba Valoyes presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social, para que se declarara la configuración del silencio administrativo negativo, dentro de la vía gubernativa que llevó a cabo para que le fueran reconocidos la totalidad de los factores salariales en la pensión de gracia que le fue concedida por dicha entidad.

Lo anterior por cuanto la Caja Nacional de Previsión Social, no dio respuesta al recurso de reposición interpuesto por la actora contra la resolución número 34326 de 14 de agosto de 2006, que negó la reliquidación de la pensión por retiro definitivo y la inclusión de la totalidad de los factores salariales que consideró debían tenerse en cuenta. En el trascurso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la accionante formuló acción de tutela para que le fuera decretada una medida transitoria en aras de proteger sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna; que fueron amparados por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá. Mediante resolución número 9963 de 21 de noviembre de 2006 la Caja Nacional de Previsión Social, dio cumplimiento al fallo dictado por el Tribunal en cuanto reliquidó la pensión por factores salariales, obviando de acuerdo con la actora “indexar las cantidades reconocidas con ocasión de dicha reliquidación, tampoco se efectuó el reajuste de la pensión de acuerdo con la previsiones de la Ley 71 de 1989, ni se cancelaron los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la ley 100”, por lo tanto continuó con el proceso contencioso. El Juzgado 2º Administrativo de Quibdó, en sentencia de 29 de abril de 2010, declaró la nulidad de los actos acusados y negó el restablecimiento del derecho. La accionante presentó recurso de apelación que fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Chocó que en sentencia de 25 de noviembre de 2010, revocó y profirió sentencia inhibitoria por considerar probada la excepción de inepta

demanda al no demandar la proposición jurídica completa. Consideró que en razón de la prevalencia al derecho sustancial y la protección de los derechos a la administración de justicia, el debido proceso, la seguridad social y el mínimo vital, el Tribunal demandado debió pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda. Petición La parte actora solicita la protección de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, “(…) ordenar al Tribunal Administrativo del Chocó, a que: I.1. Déjese sin efecto la providencia de 25 de noviembre de 2010, proferida en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de Dalia Córdoba Valoyes contra la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, con número de expediente No. 2007-0064, en el que revoca la sentencia de 29 abril de 2010 proferida por el Juzgado 2º Administrativo del Circuito de Chocó y en su lugar se inhibe de fallar. I.2. Ordénese al Tribunal proferir una nueva providencia, en la que se pronuncie de fondo. Teniendo en cuenta los elementos probatorios que reposan en el expediente.” (…) Trámite previo Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por la Sección Segunda – Subsección “B” del Consejo de Estado, ordenó notificar a las partes (Fl. 48) Oposición  La doctora Norma Moreno Mosquera, Magistrada del Tribunal Administrativo del Chocó, se pronunció en los siguientes términos: Comunicó que la providencia dictada por ese despacho fue proferida siguiendo el trámite legal correspondiente al caso y con respeto al debido proceso. Argumentó que la Corporación se declaró inhibida para pronunciarse de mérito,

por cuanto los actos demandados ya habían sido revocados de manera expresa por CAJANAL al momento de presentación de la demanda. A su vez, Manifestó que la accionante no solicitó pronunciamiento respecto de la Resolución No. 09963 de 21 de noviembre de 2006, por la cual se revocó la resolución 34326 de 18 de julio de 2006, motivo por el que se inhibió el Tribunal, pues no podía pronunciarse sobre la legalidad de esta última al encontrarse revocada antes de la presentación de la demanda. Consideró que no hubo violación de derechos fundamentales, puesto que la sentencia que puso fin al proceso está ajustada a derecho y se encuentra en firme, así mismo se pronunció respecto de la sentencia de primera instancia. Finalmente declaró que la acción de tutela es improcedente, en razón de la naturaleza subsidiaria de la misma y porque no existe violación directa de los derechos fundamentales de la actora.  La doctora Rosa Elvira Reyes Medina, apoderada de CAJANAL E.I.C.E. En liquidación, informó lo siguiente: Manifestó que la acción de tutela tiene como fundamento una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó que hizo tránsito a cosa juzgada, por lo que no es viable ninguna acción al respecto. Señaló que la acción de tutela por su naturaleza residual y subsidiara solo procede contra providencias judiciales de manera excepcional por la ocurrencia de una vía de hecho, que en el caso concreto no se presentó, pues consideró que las actuaciones procesales y el fallo se encuentran ajustados a derecho. Aduce que CAJANAL tampoco ha vulnerado ningún derecho fundamental con su actuar por cuanto no se falló ninguna acción de tutela en contra de esa institución

y a favor de la demandante y por otra parte, ya hay un fallo definitivo a favor de CAJANAL que está debidamente ejecutoriado. Por lo anterior, consideró que las decisiones de primera y segunda instancia se ajustan al marco normativo y que por lo tanto la acción de tutela es improcedente. Providencia impugnada Mediante sentencia de 14 de julio de 2011 proferida por la Sección Segunda – Subsección “B” del Consejo de Estado, se denegó el amparo solicitado en los siguientes términos: Consideró la Sala que el juez de segunda instancia no incurrió en ningún defecto respecto de la providencia impugnada, pues su decisión se encuentra debidamente soportada. Manifestó que la labor de la segunda instancia consiste en verificar la labor del juez de primera instancia respecto la decisión impugnada, en el sentido de determinar si acertó o no con su decisión, teniendo en cuenta lo impugnado y los fundamentos de dicho recurso. En este sentido y de acuerdo a lo alegado por la parte actora en la apelación, se alegaron los valores reconocidos mediante la resolución No. 9963 y el reajuste pensional, razón por la que el Juez no podía apartarse de ese ámbito, debiendo someterse a fallar respecto del asunto que se puso en su consideración, hecho que en sentir de la Sección Tercera de esta Corporación acaeció dando como consecuencia el fallo inhibitorio. Aclaración de Voto La doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez aclaró su voto, al advertir que está de acuerdo con la decisión final, mas no con el análisis, toda vez que pretender que por vía de tutela se controlen las providencias judiciales contraría el artículo 86 de

la Constitución Política pues, esta acción fue constituida como mecanismo subsidiario y residual y no en una instancia más para el actor vencido en un proceso judicial. Impugnación El apoderado judicial de la parte demandante, inconforme con la anterior decisión la impugnó sin hacer ninguna otra manifestación.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Mediante el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, se deje sin efecto las providencias de 25 de noviembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de Dalia Córdoba Valoyes contra la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, en la que revoca la sentencia de 29 abril de 2010 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Chocó y en su lugar se inhibe de fallar, y en

consecuencia, se emita un nuevo fallo. En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que por sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que contemplaban la posibilidad de formular tutela contra providencias judiciales. Sostuvo la Corte que la procedencia del amparo frente a autos y sentencias es contraria a la seguridad jurídica, al derecho de acceso a la administración de justicia y a los principios de autonomía e independencia judicial. Sin embargo, en la misma decisión se previó la procedencia de la tutela respecto de “actuaciones de hecho” imputables a funcionarios judiciales que desconocieran o amenazaran derechos fundamentales, o, que propiciaran la configuración de un perjuicio irremediable1. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, aun antes de la aludida sentencia de constitucionalidad, desestimó la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que 1 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992, MP. doctor José Gregorio Hernández Galindo. no existe norma en el ordenamiento que así lo permita2. Esta posición se ha morigerado en las Secciones y Subsecciones de la Corporación, pues, de manera excepcionalísima, a través de tutela, se han estudiado providencias judiciales en las que se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad3. Lo anterior, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un

mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales. Esta tesis obedece a que el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales y, la vigencia del principio de seguridad jurídica, no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. Ahora bien, ante la improbable insuficiencia de los aludidos recursos y con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución, procedería la tutela de forma excepcionalísima para enmendar providencias judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (Art. 237 -1, 234, 241 de la CP) y la Sala Disciplinaria

2 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 1992, Exp. AC 015, CP. doctor Luis Eduardo Jaramillo y auto de 13 de junio de 2006, Exp. IJ-03194, CP. doctora Ligia López Díaz. 3 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, CP. doctora Martha Sofía Sanz Tobón., de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01, ambas con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01, CP. doctor Luis Rafael Vergara Quintero. Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en materia jurisdiccional disciplinaria. En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de estas decisiones, pues, resuelven asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones del juez de cierre4. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en principio, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional para estudiar si, en un caso concreto,

procede o no el amparo solicitado. Tal metodología constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. Inicialmente la Corte invocó “la vía de hecho” 5 como fundamento para estudiar las providencias judiciales que incurrieran en amenaza o violación flagrante, caprichosa y grosera de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia6. Esta postura se unificó y precisó en sentencias SU-1184 de 2001 (MP. doctor Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002 (MP. doctor Manuel José Cepeda Espinosa). En los últimos años, la noción de “vía de hecho” se ha ampliado al punto de que la Corte ha sostenido que, a través de la acción de tutela, es posible controvertir providencias judiciales por defectos distintos al sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. Conforme a esta ampliación no es necesario que la decisión judicial desconozca de modo flagrante y grosero la Constitución, basta que incurra en las “causales genéricas de procedibilidad”. En la sentencia C-590 de 2005 se enunciaron las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia, estos son: 4 Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora

Ana Margarita Olaya Forero. 5 La Corte Constitucional en la sentencia T-231 de 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz determinó los defectos que constituyen la vía de hecho, enunciados como sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. 6 Ver entre otras sentencias: T-173 de 1993 y T-231 de 1994. (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii)Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v)Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f)

decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establezca el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. La parte actora solicita la protección de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, se deje sin efecto el fallo de 25 de noviembre de 2010, proferida en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de Dalia Córdoba Valoyes contra la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL y se ordene emitir un nuevo fallo. Aduce la actora que las autoridades judiciales debieron pronunciarse de fondo sobre las pretensiones formuladas en la demanda en aras de hacer prevalecer el derecho sustancial sobre el formal. Por lo tanto, de conformidad con lo probado en el plenario, los hechos que dieron origen a la presente acción son: La señora Dila Del Carmen Córdoba Valoyes presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social, para que se declarare la configuración del silencio administrativo negativo, dentro de la vía gubernativa que llevó a cabo para que le fueran reconocidos la totalidad de los factores salariales en la pensión de gracia que le fue concedida por dicha entidad. Lo anterior por cuanto la Caja Nacional de Previsión Social, no dio respuesta al recurso de reposición interpuesto por la actora contra la resolución número 34326 de 14 de agosto de 2006, que negó la reliquidación de la pensión por retiro definitivo y la inclusión de la totalidad de los factores salariales que consideró debían tenerse en cuenta. En el trascurso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la

accionante formuló acción de tutela para que le fuera decretada una medida transitoria en aras de proteger sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna; que fueron amparados por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá. En cumplimiento de lo anterior se profirió la resolución número 9963 de 21 de noviembre de 2006 en donde la Caja Nacional de Previsión Social, reliquidó la pensión por factores salariales. La actora consideró que Cajanal obvió “indexar las cantidades reconocidas con ocasión de dicha reliquidación, tampoco se efectuó el reajuste de la pensión de acuerdo con la previsiones de la ley 71 de 1989, ni se cancelaron los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la ley 100”, por lo que continuó con el proceso contencioso. El Juzgado 2º Administrativo de Quibdó, en sentencia de 29 de abril de 2010, declaró la nulidad de los actos acusados pero negó el restablecimiento del derecho sobre el cual, se presentó recurso de apelación que fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Chocó en sentencia de 25 de noviembre de 2010, y que resolvió revocar la sentencia recurrida y profirió sentencia inhibitoria por considerar probada la excepción de inepta demanda, al no demandar la proposición jurídica completa. La actora consideró que en razón de la prevalencia al derecho sustancial y el resguardo de los derechos a la administración de justicia, el debido proceso, la seguridad social y el mínimo vital, el Tribunal demandado debe pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda. Al respecto, observa la Sala que la presente acción no supera el estudio de los

requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, esto es, que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional que afecte los derechos de la parte actora. En efecto, de la lectura del escrito de tutela se advierte que la inconformidad de la actora deviene de la providencia de 25 de noviembre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que culminó el proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por ella instaurado contra la Caja Nacional de Previsión Social La providencia en mención, es producto de un proceso que cumplió con regularidad el procedimiento establecido para ese tipo de acción y al que, después de un examen juicioso del juzgador, se le aplicó la ley y el precedente jurisprudencial que consideró pertinente de acuerdo a la autonomía con que le es permitido hacerlo, justificando de manera razonada el porqué adoptó esa decisión, todo dentro del marco en que se sustentó el recurso de apelación y dando una respuesta acorde a lo formulado por la parte recurrente. Por lo tanto, considera la Sala que el Tribunal Administrativo de Chocó, en la sentencia de 25 de noviembre de 2011, no incurrió en defecto alguno, de acuerdo a los enumerados por la Honorable Corte Constitucional. En este orden de ideas, esta Sala confirmará la sentencia de 14 de julio de 2011 proferida por la Sección Segunda – Subsección “B” del Consejo de Estado, que negó por improcedente el amparo solicitado la señora Dila del Carmen Córdoba Valoyes. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A CONFIRMASE la sentencia de 14 de julio de 2011, proferida por la Sección Segunda – Subsección “B” de esta Corporación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo, Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS

BARCENAS Presidenta de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRIGUEZ