CE-11001-03-15-000-2011-00559-00(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial sobre causales generales y especificas de procedibilidad NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Bogotá, D.C., siete (07) de junio de dos mil once (2011).

Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00559-00(AC)

Actor: ALFONSO PALACIO NIÑO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela instaurada por el señor ALFONSO PALACIO NIÑO contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES El señor ALFONSO PALACIO NIÑO, por intermedio de apoderada judicial, instauró acción de tutela contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

A. Hechos y fundamentos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: Mediante el Decreto No. 038 del 31 de mayo de 2008, la Administración de La Jagua de Ibirico (Cesar), decretó la urgencia manifiesta de la entidad, “…a raíz de la calamidad y grave alteración de las condiciones normales de vida de la

población, causadas por la ola invernal y los fuertes vientos en la zona…”. La Contraloría General del Departamento del Cesar expidió la Resolución No. 000349 del 2 de octubre de 2008, por medio de la cual declaró que era improcedente la declaratoria administrativa de urgencia manifiesta decretada por el Alcalde del Municipio de La Jagua de Ibirico, señor Alfonso Palacio Niño. Contra dicha decisión se interpuso el recurso de reposición. El 6 de noviembre de 2008, el Contralor Departamental del Cesar se abstuvo de darle trámite al mencionado recurso por inexistencia del poder. Por lo que declaró en firme, ejecutable y ejecutoriada la resolución No. 000349 del 2 de octubre de 2008 y agotada la vía gubernativa. El señor ALFONSO PALACIO NIÑO, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho demandó a la Contraloría General del Departamento del Cesar, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 000349 del 2 de octubre de 2008. A través de la providencia del 8 de septiembre de 2009, el Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar accedió a las pretensiones de la referida demanda. Dicha decisión fue apelada ante el Tribunal Administrativo del Cesar, el cual mediante providencia del 4 de noviembre de 2010, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

B. Pretensiones: Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes:

“En el presente caso, por ser procedente con carácter extraordinario la acción de tutela contra la autoridad judicial demandada por haber incurrido en una vía de hecho, solicito al Honorable Consejo de Estado declarar que al señor Alfonso Palacio Niño le fue vulnerado el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.). consecuencialmente, solicito que se anule la sentencia acusada, con el fin de que se profiera una sentencia que resulte acorde con los derechos fundamentales del accionante y, por ende, se confirme la decisión de primera instancia y de este modo se acceda a las pretensiones de la demanda. Para ello solicito al juez de tutela indicar los parámetros constitucionales bajo los cuales se debe proferir una nueva decisión que resulte acorde con los derechos fundamentales vulnerados”. Una vez avocado el conocimiento de la presente acción, mediante auto del 3 de mayo de 2011 se ordenó notificar a las partes. (fl. 58).

C. Oposición El Tribunal Administrativo del Cesar rindió el informe correspondiente y manifestó que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de la inmediatez por cuanto han transcurrido 6 meses aproximadamente desde que se dictó la providencia atacada (4 de noviembre de 2010), hasta que se interpuso la correspondiente solicitud de tutela (2 de mayo de 2011).

De otra parte señaló que la providencia atacada mediante esta acción constitucional, fue soportada en los medios de prueba legalmente aportados por las partes, los cuales fueron valorados con sujeción a los criterios y valoraciones jurídicas propias del ordenamiento jurídico.

La CONTRALORIA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DEL CESAR señaló que

las actuaciones del Tribunal Administrativo del Cesar se ajustaron al proceso que se tramitó y agregó que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de la inmediatez pues han trascurrido más de 6 meses desde la fecha en que se dictó la providencia atacada.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual, en principio, procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.

En el evento de existir esa otra herramienta de defensa, la tutela será procedente si se alega que se propone como mecanismo transitorio con el que se busca evitar un perjuicio irremediable. Mediante el ejercicio de la presente acción el señor ALFONSO PALACIO NIÑO pretende que se deje sin valor ni efecto la providencia del 4 de noviembre de 2010 dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la que se revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra la CONTRALORIA

GENERAL DEL DEPARTAMENTO DEL CESAR.

La procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ha sido reconocida de manera expresa por la Honorable Corte Constitucional. En la sentencia C-590 de 2005, con ponencia del doctor JAIME CORDOBA TRIVIÑO, recogió los requisitos generales y especiales (eventos determinantes), de procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Como requisitos generales estableció los siguientes: “a. Que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional.” “b. Que se hayan agotado todos los medios – ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable”.1 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.2 “d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.3 “e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.4 “f. que no se trate de sentencias de tutela.5 En esa providencia la Corte determinó que luego de verificarse el cumplimiento de los anteriores requisitos generales de procedencia de la tutela, se debe proceder a

1 Sentencia T-504 de 2000. 2 Sentencia T-315 de 2005. 3 Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de 2000. 4 Sentencia T.658 de 1998. 5 Sentencias T088 de 1999 y SU-1219 de 2001. establecer si ha ocurrido uno de los siguientes eventos determinantes para la prosperidad de la acción de tutela contra la providencia judicial cuestionada: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, sucede en los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales6 o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que ocurre cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en la motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, fenómeno que se presenta, por ejemplo,

cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Para la Sección Cuarta la acción de tutela resulta procedente, de manera excepcional, contra providencias judiciales, excluyendo las providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, máximos órganos de la respectiva jurisdicción; y por el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Disciplinaria – como máximo órgano en materia disciplinaria, en razón a que cuando estos órganos judiciales se pronuncian, ponen fin a un largo recorrido judicial en el que los involucrados han contado con todos los medios legales para hacer valer sus derechos, amén de que la seguridad y estabilidad 6 Sentencia T-522 de 2001. jurídicas ameritan necesarias definiciones que al más alto nivel pongan fin a debates que, de lo contrario, serían interminables. Caso concreto De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial se cumplen en el caso propuesto, razón por la cual se debe proceder a verificar si se violaron los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del accionante por haber incurrido el Tribunal Administrativo del Cesar en defecto fáctico. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha definido el defecto fáctico como

aquél en que la decisión judicial es tomada “sin contar con las pruebas que permitan demostrar los hechos determinantes del supuesto legal”.7 En este sentido, ha dicho que para que exista una vía de hecho por defecto fáctico es necesario que de las pruebas que obren en el expediente no sea posible, de ninguna manera razonable, alcanzar la conclusión a la que llega la decisión que se impugna. Es decir, que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma resulte absolutamente inadecuado para ello.8 En efecto, ha dicho la Corte que si bien el juez ordinario goza de una amplia facultad de valoración probatoria fundada en los principios científicos de la sana crítica (Arts. 187 CPC y 61 CPL)”9, dicho poder jamás puede ejercerse de manera arbitraria. Y para analizar si el juez pudo incurrir en el defecto alegado, debe estudiarse si adoptó criterios objetivos, racionales y rigurosos, en lo que respecta a la apreciación de las pruebas. 7 Sentencia T-231 de 1994. 8 Sobre la descripción genérica del defecto fáctico como vicio de una sentencia judicial que la convierte en una vía de hecho, pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-231 de 1994 y T-567 de 1998 9 Sentencia T-442 de 1994 En relación con este punto ha dicho la Corporación que es necesaria: “la adopción de criterios objetivos10, no simplemente supuestos por el juez, racionales11, es decir, que ponderen la magnitud y el impacto de cada una de las pruebas allegadas, y rigurosos12, esto es, que materialicen la función de administración de

justicia que se les encomienda a los funcionarios judiciales, sobre la base de pruebas debidamente recaudadas.”13 De otra parte, la Corte Constitucional ha hecho énfasis en que las discrepancias respecto de la valoración de las evidencias no amerita, por sí misma, la revocación por vía de tutela de la providencia impugnada, pues ello sería tanto como admitir la superioridad del criterio de valoración del juez de tutela respecto del juez ordinario, en directo menoscabo del principio de autonomía judicial.

Al respecto ha dicho: “… Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corporación ha insistido en que el juez de tutela en lo que se refiere al defecto fáctico, carece de competencia para suplantar al juzgador de instancia en su tarea de valorar autónomamente los medios de prueba practicados en forma legal y oportuna en el proceso, pues su labor como juez constitucional se limita a determinar si la autoridad ordinaria al realizar tal actividad incurrió en una ostensible y evidente irregularidad. Por ello, este Tribunal ha sostenido de manera reiterada que “cuando los jueces de tutela o la Corte conocen de una acción de tutela por vía de hecho deben verificar si al resolver el caso que es materia de análisis el juzgador de instancia en forma abrupta e injustificada se abstuvo de arrimar al proceso el material probatorio necesario para aplicar el supuesto normativo en el que fundamenta su decisión ó, aunque teniéndolo, le restó valor o le dio 10 Sentencia SU-1300 de 200. La Corte encontró perfectamente razonable la valoración de las pruebas que hizo el Juez Regional en la sentencia anticipada. El Juez no omitió ni ignoró prueba alguna, ni dio por probado un

hecho sin fundamento objetivo. “El hecho de que el incremento patrimonial no justificado del procesado, se derivó de actividades delictivas se probó a través de la confesión de {varios testigos}, y de un conjunto concurrente de indicios, entre los cuales sobresale el hecho de que las cuentas en las cuales se consignaron la mayoría de los 23 cheques recibidos por el peticionario, fueron abiertas por él usando información falsa y las fotocopias de las cédulas de sus empleados que aparecían en los archivos de las empresas constructoras de la familia”. 11 Sentencia T-442 de 1994 12 Sentencia T-538 de 1994. En esa oportunidad se le concedió la tutela al peticionario por la indebida apreciación que hace el juez de la conducta asumida por una de las partes, que se atuvo a la interpretación que de unos términos hizo el secretario del juzgado, que le lleva a negarle la interposición de un recurso del que depende la suerte del proceso penal. 13 Sentencia SU-157-2002 un alcance no previsto en la ley, sin que al ejercer esta función puedan entrar a suplantar al juzgador en su función de ponderar en forma autónoma los medios de prueba conforme a las reglas de la sana crítica”14. En el caso propuesto el actor afirma que no fueron debidamente analizadas las pruebas recaudadas al momento de resolver en derecho, agregó que el Tribunal “…se limitó a citar normas y jurisprudencia sobre el tema de la urgencia manifiesta y el control fiscal que se ejerce sobre la misma, sin detenerse a determinar la idoneidad o no de las pruebas aportadas por la parte demandante y

lo que se había probado o no dentro del trámite procesal, las únicas referencias que se encuentran en torno al tema de la actividad probatoria se dirigen hacia las pruebas practicadas en sede administrativa por la Contraloría Departamental del Cesar”. Sin embargo, del contenido de la providencia cuya revocación se solicita mediante el ejercicio de la presente acción, se desprende que las pruebas aportadas al proceso fueron valoradas en su totalidad, y otra cosa es que las mismas no hayan sido suficientes para demostrar que la situación era tan grave como para decretar la medida de urgencia manifiesta. Lo anterior se evidencia, por cuanto el Tribunal accionado estableció: “(...) De igual forma, echa la Sala de menos, así como la entidad, las pruebas necesarias que tuvo el municipio accionante para adoptar la medida urgente, comoquiera que no existe constancia documental dentro del plenario de donde se pueda inferir la grave situación de calamidad y desastre padecido por la Jagua de Ibirico como consecuencia de la ola invernal que la azotó, lo único que se vislumbra es una situación que podía conjurarse sin la medida de urgencia manifiesta por el Alcalde Municipal dentro de las funciones que le compete como jefe local, pues nótese que lo 14 Sentencia T-336 de 2004. y Sentencia T-212 de 2006. contratado se podía realizar a través de los mecanismos ordinarios de contratación consagrados en la Ley 80 de 1993. Ahora si tal y como lo afirma la parte demandante, la situación presentada era tan grave y urgente como para declarar la medida, por qué razón, según el informe del Hospital Jorge Isaac Rincón

Torres allegado al expediente, no existe registro, entre las fechas en que ocurrió el presunto “desastre”, de pacientes que presentaron alguna patología general relacionada con el incidente invernal, sino que sólo dan cuenta de un señor cuyo diagnostico fue politraumatismo, ello da a entender a la Sala que si la situación planteada hubiera sida tan difícil como para recurrir a la declaratoria de urgencia manifiesta, las consecuencias hubieran sido más funestas y los casos de personas afectadas hubiesen sido más evidentes, “…por concepto de la ola invernal en el municipio solo fue atendido un (01) paciente con diagnostico de politraumatismo”. Más aún, nótese que en el informe presentado por el personal interdisciplinario que participó en la jornada de salud con ocasión de la medida adoptada por el ente territorial, se consignó que el día domingo 01 de junio se atendieron “…aproximadamente 30 pacientes en total en la jornada los cuales reportaron patologías generales que no tenían ninguna relación con el incidente invernal pero que ante la presencia médica y la oportunidad de la atención se les brindó el servicio”. No quiere decir lo anterior, que este Tribunal esté desconociendo que no se hayan presentado en el municipio situaciones difíciles durante la época en que fue azotado por la ola invernal, lo que quiere dejar claro es que los hechos para lograr una conexidad con la medida adoptada no alcanzaban a cumplir los requisitos estipulados en la Ley 80 de 1993, es decir, las circunstancias presentadas, no ameritaban recurrir a esta medida excepcional por parte del Alcalde Municipal de la Jagua de Ibirico.

(…) Finalmente, las pruebas que fueron recolectadas por la entidad accionada fundamentan las razones por medio de las cuales ésta consideró improcedente los hechos y circunstancias que determinaron la inadecuada e incorrecta declaratoria administrativa de urgencia manifiesta, habida consideración que tenía suficientes argumentos para determinar la ausencia de conexidad entre la situación de urgencia invocada y la contratación asumida. Razón por la cual, este Tribunal, analizando las mismas pruebas y cotejándolas con las determinaciones plasmadas en el acto demandado, llega a la conclusión que le asistió razón al ente de control, púes hubo total coherencia entre ellas y la decisión tomada por las siguientes razones:  La situación fáctica presentada no fue suficientemente valorada desde el punto de vista material, es decir, no se aportó la prueba de su magnitud, ni de sus repercusiones, simplemente se hizo una apreciación subjetiva y general al tratar de adecuar la situación a los presupuestos del art. 19 del Decreto 919 de 1989.  Se dejó de lado la determinante ayuda que prestó el servicio de salud local corroborando el hecho de que al menos, no hubo “crisis sanitaria” y por lo tanto era improcedente tomar medidas en tal sentido como fruto de la “declaratoria de urgencia”.  La relativa tardía actuación (ejecución material del contrato celebrado) en contravía con la necesaria y esencial “inmediatez” con que debe actuar.  No se realizó un mínimo de esfuerzo para inventariar las consecuencias del hecho natural (fuertes lluvias) lo que conlleva

que no existió la necesidad de contratación y por lo tanto se vulneraron los postulados constitucionales y legales que tienen que ver con los fines de toda contratación (Constitución Política arts. 365 a 670 desarrollados por el art. 3 de la Ley 80 de 1993).  Lo anterior genera que el objeto contratado haya resultado inidóneo en relación con los hechos revelados como justificantes de la medida, es decir, que no podían servir para solucionar la crisis sin tener previamente un diagnostico siquiera aproximado. Nótese como en el tema de la compra de medicamentos no se obtuvo previamente un concepto sobre la existencia de enfermedades o de su prevención por lo que no era posible prescribirlos. (…)”. Lo anterior evidencia que las pruebas existentes fueron apreciadas en su totalidad mediante criterios razonables, y en aplicación de la sana crítica para decidir de fondo el asunto, y la discrepancia que discute el accionante, de ninguna manera dibuja el desconocimiento del derecho al debido proceso. Precisa la Sala que el desacuerdo en la valoración de las pruebas, planteado por el accionante, no puede ser desatado mediante el ejercicio de la acción de tutela, pues de ser así se convertiría esta acción en un escenario para evaluar el grado de convencimiento de los razonamientos de los jueces cuando no actúen como jueces constitucionales. Es de resaltar que el juez de tutela no es una instancia revisora de la actividad interpretativa del juez natural. En consecuencia, se negarán las pretensiones de la presente acción de tutela, por los argumentos expuestos. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso

Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. NIEGANSE las pretensiones de la acción de tutela instaurada por el señor ALFONSO PALACIO NIÑO contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. NOTIFIQUESE por telegrama o por cualquier otro medio expedito.

3. De no ser impugnada la presente providencia, ENVIESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Presidenta de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

WILLIAM GIRALDO GIRALDO