CE-11001-03-15-000-2011-00683-01(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial sobre causales generales y especificas de procedibilidad NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00683-01(AC)

Actor: RICARDO RODRIGUEZ CUEVAS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCION SEGUNDA Decide la Sala la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia de 23 de junio de 2011 proferida por la Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente el amparo solicitado.

ANTECEDENTES El señor Ricardo Rodríguez Cuevas, en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Juzgado Catorce Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al trabajo, a la contradicción y al mínimo vital. Hechos De los hechos narrados por la parte actora se advierten como hechos relevantes los siguientes: El señor Ricardo Rodríguez Cuevas fue nombrado como Subgerente Administrativo en la Industria Licorera de Boyacá el 1º de febrero de 2001. Mediante Resolución No. 446 de 18 de octubre del mismo año, fue declarado

insubsistente su nombramiento. Instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, al considerar que el acto de insubsistencia incurrió en la causal de nulidad de falsa motivación y solicitó entre otras cosas, su reintegro. Con la entrada en funcionamiento de los Juzgados Administrativos, el proceso le correspondió por reparto al Juzgado 14 Administrativo de Tunja, que en sentencia de 18 de diciembre de 2009, negó las súplicas de la demanda, al considerar que tratándose de empleados vinculados en cargos de libre nombramiento y remoción, el retiro del demandante era discrecional, que el acto no requería ser motivado y que no logró desvirtuarse la desviación de poder ni la desmejora del servicio. Aduce el actor que el juzgado accionado omitió la valoración de la prueba documental y testimonial. Inconforme con la decisión adoptada por éste la impugnó, recurso que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que en sentencia de 9 de diciembre de 2010 confirmó la decisión del a quo. Consideró que los jueces de primera y segunda instancia incurrieron en defecto fáctico, toda vez que no se percataron que el acto administrativo fue falsamente motivado y que dicha circunstancia fue demostrada con las pruebas aportadas y en cambio se limitaron a reiterar que el acto no requería de motivación por tratarse de un funcionario de libre nombramiento y remoción. Agregó que su situación se agrava por el hecho de que es padre cabeza de hogar, con hijos pre y adolescentes.

Petición La parte actora solicitó la protección de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, se dejen sin efectos las sentencias de 18 de diciembre de 2009 y 9 de diciembre de 2010 proferidas por el Juzgado 14 Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, respectivamente. Trámite previo Una vez avocado el conocimiento de esta acción por parte de la Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado, se ordenó notificar a las partes (Fls. 2021). Oposición  El Juez Catorce Administrativo de Tunja señaló que no ha vulnerado ningún derecho fundamental del actor. Informó que agotado el debido proceso y garantizado plenamente el derecho de defensa, se dictó sentencia el 18 de diciembre de 2009, debidamente sustentada y apoyada en las pruebas legalmente allegadas al proceso, como consta en la presente acción. Consideró que el actor pretende utilizar este mecanismo constitucional para debatir nuevamente un asunto sobre el cual ya se pronunció la jurisdicción. Agregó, que la acción de tutela no puede ser utilizada como una instancia adicional. Indicó que el hecho de que el actor sea padre de familia, viudo y con hijos preadolescentes no tiene incidencia en la decisión adoptada por la jurisdicción, pues el proceso cuestionado se centró en el análisis del acto administrativo que retiró al actor.  El apoderado de la Gobernación de Boyacá señaló que esta acción es improcedente, por cuanto existe un mecanismo propio, idóneo, concreto y efectivo para lograr lo pretendido por el actor. Consideró que la acción de tutela no puede sustituir el ejercicio de otras instancias

y su trámite, pues el Constituyente la estableció como un mecanismo de carácter subsidiario o residual.  El doctor Francisco Antonio Iregui Iregui, Magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, señaló que la decisión acusada fue motivada conforme con las normas de orden constitucional y legal que esa Corporación consideró pertinentes para resolver la controversia planteada y en atención al análisis de los medios de prueba allegados en su debida oportunidad. Según reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado la acción de tutela resulta improcedente contra decisiones y sentencias judiciales, salvo que se configure una vía de hecho por alguno de los defectos señalados por la Corte Constitucional, situación que no se vislumbra en este caso, toda vez que la confirmación de la sentencia apelada guarda estrecha relación con cada uno de los argumentos de orden jurídico que allí se expusieron y con el análisis juicioso de los elementos de prueba aportados. Sentencia impugnada Mediante sentencia de 23 de junio de 2011 la Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado rechazó por improcedente el amparo solicitado. En relación con la sentencia de primera instancia, una vez analizadas las consideraciones contenidas en ésta, señaló que el Juez efectuó una valoración integral del material probatorio allegado durante el proceso, lo que dio lugar, a que concluyera por una parte, que no se acreditó que con el acto de desvinculación del actor y con la designación de un nuevo Subgerente, se hubiese desmejorado el servicio, y por otra, que el demandante no demostró la falsa

motivación ni la desviación que alegó. Respecto del fallo de segunda instancia, indicó que el Tribunal abordó y resolvió los argumentos planteados en el recurso de impugnación interpuesto por el actor. Indicó que los argumentos de censura del actor frente a las providencias de primera y segunda instancia resultan desacertados, en cuanto afirma que éstas no tuvieron en cuenta y no valoraron las pruebas documentales y testimoniales obrantes en el expediente. Concluyó que dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho seguido por el señor Ricardo Rodríguez Cuevas contra la Industria Licorera de Boyacá, se respetaron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y, se valoró integralmente el material probatorio, lo que desvirtúa la configuración de vía de hecho por defecto fáctico. Impugnación La parte actora inconforme con la anterior decisión la impugnó e insistió en los argumentos del escrito inicial.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el

afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que mediante sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que contemplaban la posibilidad de formular tutela contra providencias judiciales. Sostuvo la Corte que la procedencia del amparo frente a autos y sentencias es contraria a la seguridad jurídica, al derecho de acceso a la administración de justicia y a los principios de autonomía e independencia judicial. Sin embargo, en la misma decisión se previó la procedencia de la tutela respecto de “actuaciones de hecho” imputables a funcionarios judiciales que desconocieran o amenazaran derechos fundamentales, o, que propiciaran la configuración de un perjuicio irremediable1. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, aún antes de la aludida sentencia de constitucionalidad, desestimó la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que no existe norma en el ordenamiento que así lo permita2. Esta posición se ha morigerado en las Secciones y Subsecciones de la Corporación, pues, de manera 1 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992, MP. doctor José Gregorio Hernández Galindo. 2 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 1992, Exp. AC 015, CP.

doctor Luis Eduardo Jaramillo y auto de 13 de junio de 2006, Exp. IJ-03194, CP. doctora Ligia López Díaz. excepcionalísima, a través de tutela, se han estudiado providencias judiciales en las que se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad3. Lo anterior, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales. Esta tesis obedece a que el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. Ahora bien, ante la improbable insuficiencia de los aludidos recursos y con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución, procedería la tutela de forma excepcionalísima para enmendar providencias judiciales.

Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (Art. 237 -1, 234, 241 de la CP) y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en la Jurisdicción Disciplinaria. 3 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, CP. doctora Martha Sofía Sanz Tobón., de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01, ambas con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01, CP. doctor Luis Rafael Vergara Quintero. En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de estas decisiones, pues, resuelven asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones del juez de cierre4. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela

contra providencias judiciales, en principio, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. Tal metodología constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. Inicialmente la Corte invocó “la vía de hecho” 5 como fundamento para estudiar las providencias judiciales que incurrieran en amenaza o violación flagrante, caprichosa y grosera de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia6. Esta postura se unificó y precisó en sentencias SU-1184 de 2001 (MP. doctor Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002 (MP. doctor Manuel José Cepeda Espinosa). En los últimos años, la noción de “vía de hecho” se ha ampliado al punto de que la Corte ha sostenido que, a través de la acción de tutela, es posible controvertir providencias judiciales por defectos distintos al sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. Conforme a esta ampliación no es necesario que la decisión judicial desconozca de modo flagrante y grosero la Constitución, basta que incurra en las “causales genéricas de procedibilidad”. En la sentencia C-590 de 2005 se enunciaron las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia, estos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; 4 Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro

Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora Ana Margarita Olaya Forero. 5 La Corte Constitucional en la sentencia T-231 de 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz determinó los defectos que constituyen la vía de hecho, enunciados como sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. 6 Ver entre otras sentencias: T-173 de 1993 y T-231 de 1994. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos

alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. Mediante el ejercicio de la presente acción la parte actora pretende la protección de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, se dejen sin efectos las sentencias de 18 de diciembre de 2009 y 9 de diciembre de 2010 proferidas por el Juzgado 14 Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, respectivamente. Aduce el actor que los jueces de primera y segunda instancia incurrieron en defecto fáctico, toda vez que no se percataron que el acto administrativo fue falsamente motivado y que dicha circunstancia fue demostrada con las pruebas aportadas y en cambio se limitaron a reiterar que el acto no requería de motivación por tratarse de un funcionario de libre nombramiento y remoción. En relación con el defecto fáctico la Corte Constitucional en sentencia T-078 de 2010 señaló: “(…) La jurisprudencia de esta Corporación ha precisado, desde sus inicios, que el defecto fáctico tiene lugar “cuando resulta evidente que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma es absolutamente inadecuado...”7. Y ha sostenido de igual manera, que

la acción de tutela únicamente procede cuando se hace manifiestamente irrazonable la valoración probatoria hecha por el juez en su providencia. De las pruebas aportadas al expediente, se advierte que en primer lugar, el Juzgado 14 Administrativo de Tunja planteó como problema jurídico determinar si existió desviación de poder y falsa motivación en la resolución por la cual el Gerente de la Industria Licorera de Boyacá declaró insubsistente el nombramiento del actor. El juzgado accionado para resolver el problema planteado desarrolló la tesis que según la jurisprudencia del Consejo de Estado, el personal vinculado en cargos de libre nombramiento y remoción no adquiere derechos de estabilidad, su retiro es discrecional y no requiere ser motivado, además de no encontrar probada la desmejora en el servicio, ni la desviación del poder con la expedición de dicho acto. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Boyacá luego de analizar el material probatorio aportado al proceso, concluyó que el desmejoramiento del servicio implica el tener demostrado fehacientemente, conforme a las circunstancias de tiempo, modo y lugar que dieron lugar a ello y señaló que en ese caso no bastó la afirmación contenida en una serie de testimonios de oídas. Por lo anterior, considera la Sala que le asiste razón al a quo en concluir que las decisiones acusadas se basaron en la confrontación de las afirmaciones del actor, con las normas aplicables al caso, la jurisprudencia pertinente y el acervo probatorio legalmente recaudado. Además, se advierte que el presente asunto carece de relevancia constitucional,

toda vez que el señor Ricardo Rodríguez Cuevas plantea una discusión de 7 Ver sentencia T-567 de 1998. carácter legal, que fue resuelta por los jueces de instancia, sin que se observe la vulneración de los derechos fundamentales invocados por el actor. Por las razones expuestas, esta Sala confirmará la sentencia de 23 de junio de 2011 proferida por la Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente el amparo solicitado. Lo anterior con la observación de que el a quo debió negar el amparo por improcedente y no rechazarlo, puesto que el rechazo de la acción de tutela sólo procede cuando no se subsana la demanda [art. 17 Dec, 2591/91]. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A CONFIRMASE la sentencia de 23 de junio de 2011, proferida por la Sección Segunda – Subsección “A” de esta Corporación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo, Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS

BARCENAS Presidenta de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ