CE-11001-03-15-000-2011-00718-01(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial sobre causales generales y especificas de procedibilidad NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00718-01(AC)

Actor: CONFECCIONES LUBER S.A Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCION SEGUNDA Decide la Sala la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia de 6 de julio de 2011 proferida por la Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente el amparo solicitado.

ANTECEDENTES La Sociedad Confecciones Luber S.A., por medio de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Hechos De la revisión del expediente se advierten como relevantes los siguientes: La sociedad Confecciones Luber S.A., por medio de apoderado, el 15 de marzo de 2010 instauró siete demandas de nulidad contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - Seccional Pasto, con el objeto de obtener la nulidad de varias liquidaciones oficiales de revisión y de las resoluciones que denegaron el

recurso de reconsideración interpuesto contra éstas. En las demandas el apoderado incluyó un acápite denominado “estimación razonada de la cuantía”. Además, solicitó requerir a la entidad demandada para que remitiera copia de todas las actuaciones surtidas en el expediente DD 20042007-000374. Los Magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño concluyeron que “con la declaratoria de dicha nulidad se establece un restablecimiento automático del derecho, razón por la cual se hace necesario ajustar la acción pretendida a la de nulidad y restablecimiento del derecho, tanto en la designación de la acción como en las pretensiones de la demanda (..) con la demanda no se allegan las copias auténticas de los actos acusados con constancia de notificación y ejecutoria”. Por lo anterior, le concedieron un término de 5 días a la parte demandante, que vencido, no presentó la corrección ordenada, por lo que las demandas fueron rechazadas. Aduce la parte actora que los Magistrados al inadmitir las demandas incurrieron en error judicial al ordenar corregir lo que no necesitaba corrección, pues considera que de la lectura de las demandas se podía advertir que la acción que el abogado pretendía instaurar no era de simple nulidad sino de nulidad y restablecimiento del derecho. Advirtió que los documentos requeridos por el Tribunal fueron aportados inicialmente en copia simple, además en el capítulo de pruebas se solicitó el requerimiento de los mismos a la entidad accionada. Señaló, que como consecuencia de lo anterior, en la actualidad no puede recurrir

a la acción contemplada en el artículo 85 del C.C.A., pues se encuentra caduca, por lo que las sanciones impuestas por la DIAN que superan los $12.000000.000. Manifestó que la sociedad no cuenta con el patrimonio necesario para cubrir el monto de la penalización y que tampoco puede solicitar la revocatoria directa de los actos, como quiera que en su oportunidad interpuso recurso de reconsideración. Manifestó que los derechos de acceso efectivo a la administración de justicia y debido proceso se ven vulnerados, toda vez que si bien en su oportunidad el profesional del derecho no actuó con diligencia, debe prevalecer el derecho sustancial sobre las formalidades. Consideró que el profesional del derecho fue negligente al no corregir las demandas. Petición La parte actora solicita la protección de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, se ordene al Tribunal Administrativo de Nariño dejar sin efectos los autos proferidos en marzo y abril de 2010 que inadmitieron y rechazaron las demandas radicadas bajo los números 2010 -0070, 2010 -0071, 2010 -0072, 2010-0073, 2010-0074, 2010-0075 y 2010-0076. Trámite previo Una vez avocado el conocimiento de esta acción por la Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado, ordenó notificar a las partes (Fl. 29 – 30). Oposiciones Los Magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño se pronunciaron en los siguientes términos:  El doctor Julio Armando Rodríguez Vallejo, ponente de la providencia proferida dentro del proceso 2010 -0074, solicitó declarar improcedente esta

acción. Señaló que luego de realizar un análisis de las pruebas allegadas a la demanda, realizó un análisis integral de las pruebas allegadas con ella y de la acción que se ejercía, encontrando que pese a que se instauró como acción de simple nulidad, la declaratoria de la nulidad de la Liquidación de Revisión de 2 de octubre de 2008 y la Resolución de No. 900213 del 13 del mismo mes y año, proferidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, que imponían una sanción a cargo de la actora, conlleva automáticamente a un restablecimiento del derecho, por lo que, de conformidad con la teoría de los móviles y finalidades, la acción a ejercerse era la contemplada en el artículo 85 del C.C.A. Agregó que tampoco se allegó copia auténtica de los actos demandados con constancia de notificación y ejecutoria. Advirtió que la parte actora no acreditó los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, como quiera que no uso su derecho de corrección de la demanda dentro del término, ni ejerció el recurso procedente contra la providencia que inadmitió la demanda. Agregó que la presente solicitud no cumple con el requisito de inmediatez, debido a que los autos atacados datan de 23 de abril de 2010 y la presente acción se instauró casi un año después.  El doctor Paulo León España Pantoja, solicitó desestimar las pretensiones de esta acción. Consideró que las actuaciones del Tribunal se encuentran ajustadas a derecho y de acuerdo con los criterios jurisprudenciales sentados por el Consejo de Estado.

 El doctor Hugo Hernando Burbano Tajumbina, solicitó negar la presente solicitud. Manifestó que una de las providencias atacadas, que dispuso el rechazo de la demanda, esto es, la de 23 de abril de 2010, tiene como fundamento el hecho de que la parte actora hizo caso omiso de la orden de corrección dispuesta mediante auto de 26 de marzo del mismo año y lo dispuesto en el artículo 143 del C.C.A. Agregó que contra la providencia mediante la cual se inadmitió la demanda y se ordenó corregirla, la parte demandante no interpuso el recurso de reposición que le era procedente, ni le dio cumplimiento, por lo tanto, conforme a la norma citada la decisión a tomarse era de rechazo. Contra la determinación de rechazar la demanda, tampoco la parte actora hizo uso del recurso de apelación, por lo cual el Superior no tuvo la oportunidad de revisarla. Afirmó, que jurídicamente no es posible que ahora, vía tutela, la parte actora pretenda deducir consecuencias favorables de su negligencia, so pretexto de un supuesto desconocimiento del orden jurídico por parte del Tribunal.  El doctor Alvaro Montenegro Calvachy, consideró que esta acción es improcedente, toda vez que la parte actora pretende revivir los términos judiciales ante una conducta negligente del apoderado.  La doctora Beatriz Isabel Melodelgado Pabón, ponente de la demanda radicada bajo el número 2010-0077, solicitó denegar la presente acción de tutela, al advertir que la parte actora tuvo a su alcance otros medios de defensa judicial. Adujo que la providencia que dispuso el rechazo de la demanda instaurada por la

sociedad actora, proferida el 23 de abril de 2010, tuvo con fundamento el hecho de que ésta hizo caso omiso de la orden de corrección dispuesta mediante auto de 26 de marzo del mismo año y en virtud de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 143 del C.C.A.  El apoderado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, solicitó declarar improcedente la presente acción, toda vez que la parte demandante pretende revivir los términos judiciales que dejó precluir. Providencia impugnada La Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado, mediante sentencia de 6 de julio de 2011 rechazó por improcedente el amparo solicitado. Advirtió que el juez de tutela no puede declarar procedente una solicitud de amparo en donde la parte interesada en controvertir la decisión judicial, no ejerció su derecho en tiempo o simplemente dejó de cumplir con los formalismos establecidos en la legislación procesal, por desconocimiento o por falta de diligencia. Observó que en el presente caso el requisito de cumplir con el agotamiento de todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance del afectado no fue cumplido por parte del apoderado de Confecciones Luber S.A. teniendo en cuenta que en primer lugar, no cumplió con la carga procesal de corregir las demandas dentro del término de 5 días concedido por el Tribunal para ello y en segundo lugar, pudo reponer los autos admisorios y apelar los que rechazaron las demandas y no lo hizo, situación que pone de manifiesto que el titular del derecho actuó de manera descuidada frente a su derecho de defensa.

Agregó, que no se evidencia dentro del plenario que la parte actora esté sufriendo un perjuicio irremediable originado en las decisiones acusadas. Impugnación La parte actora inconforme con la anterior decisión la impugnó e insistió en los argumentos del escrito inicial.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que mediante sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que contemplaban la posibilidad de formular tutela contra providencias judiciales. Sostuvo la Corte que la procedencia del amparo frente a autos y sentencias es contraria a la seguridad jurídica, al derecho de acceso a la administración de justicia y a los principios de autonomía e independencia judicial.

Sin embargo, en la misma decisión se previó la procedencia de la tutela respecto de “actuaciones de hecho” imputables a funcionarios judiciales que desconocieran o amenazaran derechos fundamentales, o, que propiciaran la configuración de un perjuicio irremediable1. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, aún antes de la aludida sentencia de constitucionalidad, desestimó la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que no existe norma en el ordenamiento que así lo permita2. Esta posición se ha morigerado en las Secciones y Subsecciones de la Corporación, pues, de manera excepcionalísima, a través de tutela, se han estudiado providencias judiciales en las que se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad3. Lo anterior, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales. Esta tesis obedece a que el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de

Derecho. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. Ahora bien, ante la improbable insuficiencia de los aludidos recursos y con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución, procedería la tutela de forma excepcionalísima para enmendar providencias judiciales. 1 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992, MP. doctor José Gregorio Hernández Galindo. 2 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 1992, Exp. AC 015, CP. doctor Luis Eduardo Jaramillo y auto de 13 de junio de 2006, Exp. IJ-03194, CP. doctora Ligia López Díaz. 3 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, CP. doctora Martha Sofía Sanz Tobón., de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01, ambas con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01, CP. doctor Luis Rafael Vergara Quintero. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por

el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (Art. 237 -1, 234, 241 de la CP) y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en la Jurisdicción Disciplinaria. En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de estas decisiones, pues, resuelven asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones del juez de cierre4. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en principio, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. Tal metodología constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. Inicialmente la Corte invocó “la vía de hecho” 5 como fundamento para estudiar las providencias judiciales que incurrieran en amenaza o violación flagrante, caprichosa y grosera de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia6. Esta postura se unificó y precisó en

sentencias SU-1184 de 2001 (MP. doctor Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002 (MP. doctor Manuel José Cepeda Espinosa). En los últimos años, la noción de “vía de hecho” se ha ampliado al punto de que la Corte ha sostenido que, a través de la acción de tutela, es posible controvertir providencias judiciales por defectos distintos al sustantivo, fáctico, orgánico y 4 Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora Ana Margarita Olaya Forero. 5 La Corte Constitucional en la sentencia T-231 de 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz determinó los defectos que constituyen la vía de hecho, enunciados como sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. 6 Ver entre otras sentencias: T-173 de 1993 y T-231 de 1994. procedimental. Conforme a esta ampliación no es necesario que la decisión judicial desconozca de modo flagrante y grosero la Constitución, basta que incurra en las “causales genéricas de procedibilidad”. En la sentencia C-590 de 2005 se enunciaron las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia, estos son:

(i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. Mediante el ejercicio de la presente acción, la parte actora solicita la protección de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, se ordene al Tribunal

Administrativo de Nariño dejar sin efectos los autos proferidos en marzo y abril de 2010 que inadmitieron y rechazaron las demandas radicadas bajo los números 2010 -0070, 2010 -0071, 2010 -0072, 2010-0073, 2010-0074, 2010-0075 y 20100076. Observa la Sala que esta acción no supera el estudio de los requisitos generales de la acción de tutela contra providencia judicial. En efecto, como lo concluyó el a quo, de las pruebas que obran en el expediente se advierte que el apoderado de la sociedad actora, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no agotó los medios ordinarios previstos por el legislador, esto es, primero, no corrigió las demandas dentro del término legal que le fue otorgado y segundo, no interpuso recurso de reposición contra los que inadmitieron las demandas ni apeló las decisiones que posteriormente las rechazaron. Por lo anterior, no puede pretender la parte actora, mediante la acción de tutela, subsanar los errores de un profesional del derecho, ni aducir que esa negligencia fue a causa de un error de la autoridad accionada. Advierte la Sala que la parte actora tiene la oportunidad de iniciar las acciones disciplinarias contra el profesional del derecho a que se refiere en esta solicitud. Por las razones expuestas, esta Sala confirmará la sentencia de 6 de julio de 2011 proferida por la Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado. Lo anterior, bajo el entendido de que el a quo debió negar el amparo por improcedente y no rechazarlo, puesto que el rechazo de la acción de tutela sólo

procede cuando no se subsana la demanda [art. 17 Dec, 2591/91]. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A CONFIRMASE la providencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS

BARCENAS Presidenta de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRIGUEZ