CE-11001-03-15-000-2011-00888-00(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial sobre causales generales y especificas de procedibilidad NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00888-00(AC)

Actor: VIRGINIA RENTERIA LEDEZMA Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTROS Decide la Sala la solicitud de tutela presentada por la representante legal de la E.S.E.

Hospital San Pedro del Municipio de Sabanalarga y otros, en contra de las sentencias proferidas por el Tribuna Administrativo de Antioquia, Risaralda, Caldas y Chocó, Sala de Descongestión y por la Sección Primera del Consejo de Estado.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud y las pretensiones Los Hospitales San Pedro de Sabanalarga; San Rafael de Carolina del Príncipe; San Lorenzo de Liborina; Santa Teresa de Altamira, Betulia; San Antonio de Buriticá; y San Carlos de Cañasgordas, actuando a través de sus respectivos apoderados judiciales, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitaron la protección de su derecho fundamental al debido proceso, que estimaron lesionado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Risaralda, Caldas y Chocó, Sala de Descongestión y por la Sección

Primera del Consejo de Estado, al dictar las sentencias de 7 de febrero de 2005 y 2 de diciembre de 2010, respectivamente, dentro del proceso de simple nulidad instaurado por los ciudadanos Luz Marina Gutiérrez Múnera y Jesús María Sierra Yepes contra el Departamento de AntioquiaAsamblea Departamental, por cuanto en su sentir en las providencias referidas se incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, al violarse de manera ostensible el debido proceso por la declaración de nulidad de la Ordenanza 44 de 1994, sin vincular a los terceros perjudicados con dicha decisión, dentro de los cuales se encuentran los hoy accionantes. Por lo anterior, solicitaron que se declarara la nulidad de todo lo actuado en el proceso judicial, ordenándose que se notifique a los terceros perjudicados, es decir a todos los Hospitales enunciados en la Ordenanza 44 de 1994, para poder ejercer el derecho de defensa.

2. Los Hechos.

La parte accionante expuso como hechos, los que se sintetizan a continuación: (fls. 2 a 6). Indicó que los ciudadanos Luz Marina Gutiérrez y Jesús María Sierra instauraron acción de nulidad contra la Ordenanza 44, expedida el 16 de diciembre de 1994, la cual había definido la naturaleza jurídica de unos hospitales, como de carácter público. La anterior acción fue presentada con el fin de que se estableciera que la Asamblea Departamental de Antioquia no tenía facultad para expedir dicho acto administrativo y por tanto se declarara la nulidad de la mencionada Ordenanza.

Señaló que la demanda correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Antioquia, Risaralda, Caldas y Chocó – Sala de Descongestión, el cual mediante sentencia del 7 de febrero de 2005, decidió declarar la nulidad parcial del artículo 1º de la Ordenanza 44 de diciembre de 1994, estableciendo que los hospitales que figuran en dicho artículo tienen naturaleza jurídica privada y no pública. La anterior providencia fue apelada por el Departamento de Antioquia, siendo resuelto dicho recurso por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de diciembre de 2010. Consideraron los accionantes que en las sentencias de primera y segunda instancia se incurrió en vía de hecho, toda vez que en la providencia proferida por el Tribunal se estableció que la acción procedente para demandar la legalidad de la Ordenanza 44 de 1994 era la de simple nulidad; y por su parte el Consejo de Estado afirmó que el acusado acto administrativo tenía una doble naturaleza, general y particular. Por lo anterior afirmaron que era requisito sine qua non que los hospitales enunciados en el artículo 1º de la Ordenanza referida, debían ser notificados personalmente en aras de garantizar su derecho al debido proceso, situación que no ocurrió. Señalaron adicionalmente, que con las decisiones adoptadas por los jueces de instancia dentro del proceso de nulidad se ocasionan perjuicios no sólo a los hospitales enlistados sino también a sus trabajadores, toda vez que al afirmar que no son entidades públicas sino particulares, se extinguen algunas ayudas recibidas, tales como: recursos del sistema general de participaciones, el pago del pasivo

pensional por parte del Estado de todos sus trabajadores a 31 de diciembre de 1993, entre otras.

3. Contestación de la entidad accionada.

Mediante auto del 7 de julio de 2011, se admitió la acción de tutela interpuesta por los Hospitales San Pedro de Sabanalarga, San Rafael de Carolina del Príncipe, San Lorenzo de Liborina, Santa Teresa de Altamira – Betulia, San Antonio de Buriticá y San Carlos de Cañasgordas contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Risaralda Caldas y Chocó – Descongestión y la Sección Primera del Consejo de Estado, y se ordenaron las pruebas y notificaciones pertinentes (fls.98 y 99). La Sección Primera del Consejo de Estado, por intermedio de la Magistrada Ponente que conoció la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, manifestó en escrito visible a folios 107 a 109, que la acción de tutela, contra las decisiones judiciales, procede de manera excepcional, siempre y cuando la parte perjudicada con la providencia no cuente con otro mecanismo para obtener la protección del derecho o de los derechos conculcados. Afirmó que no se estructuró una situación fáctica en la que se observe una violación a los derechos invocados por los accionantes, pues la circunstancia de no compartir el sentido de la decisión judicial, no implica que tal disparidad de criterios pueda representar una afectación a los derechos fundamentales, pues afirma que para que ello ocurra es indispensable que la expresión de la voluntad de la autoridad ignore las garantías que amparan el derecho al debido proceso. El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante escrito visible a folios 110 y

111, solicitó que se declarara que ese Tribunal no incurrió en vulneración alguna de derechos fundamentales, teniendo en cuenta que como se puede establecer la acción de tutela va encaminada a atacar las providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Risaralda, Caldas y Chocó – Sala de Descongestión y por la Sección Primera del Consejo de Estado, sin que en momento alguno hubiera intervenido el Tribunal Administrativo de Risaralda. El Tribunal Administrativo del Chocó, en escrito visible a folios 113 al 118, previo señalamiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales , indicó que no se advierte vulneración alguna a los derechos fundamentales de los actores, y tampoco cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción fue presentada más de seis meses después. El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante escrito visible a folio 119 del expediente de tutela, manifestó que dicho Tribunal desconoce lo acontecido dentro del proceso de nulidad que hoy es objeto de estudio por acción de tutela, y señala que la competencia para conocer del asunto radica en el Tribunal Administrativo de Antioquia. La Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia (fls. 133 al 137), manifestó que en el presente caso se incurrió en vía de hecho dentro del proceso de nulidad por la violación del derecho fundamental al debido proceso. Indicó adicionalmente, que los fallos emitidos por el Juzgado y por el Tribunal Administrativo fueron desproporcionados a la realidad, toda vez que no tuvieron en cuenta las circunstancias de hecho y de derecho que llevaron a la Asamblea Departamental de Antioquia a expedir la Ordenanza 44 de 1994.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Sala es competente para conocer de la presente acción ejercida contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Risaralda, Caldas y Chocó – Sala de Descongestión y contra la Sección Primera del Consejo de Estado en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1382 de 2000, el cual establece reglas para el reparto de la acción de tutela

y en el Acuerdo No. 5 del 3 de octubre de 2000, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado. a) Generalidades de la acción de tutela Según lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Esta acción tiene dos particularidades esenciales a saber: la subsidiariedad y la inmediatez; la primera, por cuanto sólo resulta procedente cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable y; la segunda, porque se trata de un instrumento jurídico de protección inmediata que es viable cuando se hace preciso administrar la guarda efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza. b) La acción de tutela contra decisiones judiciales. El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones

judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, mediante sentencias de tutela, la misma Corte permitió de forma excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestida de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho. La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, es el principio que inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales. De ahí que salvo eventos sumamente excepcionales, la acción de tutela contra decisiones judiciales es improcedente, en razón a que la seguridad jurídica y el respeto al debido proceso no permiten el carácter temporal de tales decisiones ni la existencia de la tutela como instancia última de todos los procesos y acciones. Además, porque el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia son órganos de cierre de sus respectivas jurisdicciones, de modo que sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables. La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, indicando que ésta se configura cuando se presenta,

al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (1) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable; (2) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (3) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y, (4) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido. Esta doctrina constitucional ha sido precisada y reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, entre las cuales se encuentran las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. En la referida sentencia SU-1184 de 2001, la Corte Constitucional precisó el ámbito de la vía de hecho por defecto fáctico y señaló que la violación al debido proceso ha de ser grave porque el juez de tutela tiene el deber de respetar, en el mayor grado posible, la valoración que del material probatorio hace el juez natural. De ahí que se fijaron las siguientes pautas para constituir el anterior defecto: “cuando se omite la práctica o consideración de pruebas decisivas1, las pruebas existentes se valoran de manera contra-evidente2, se consideran pruebas inadmisibles3 o cuando la valoración resulta abiertamente contraria a los postulados constitucionales. Empero, tal como lo sostuvo la

Corporación en la sentencia T-025 de 20014, las pruebas omitidas o valoradas indebidamente, “deben tener la capacidad inequívoca de modificar el sentido del fallo”, de suerte que si las pruebas en cuestión no son determinantes para la decisión, al juez de tutela le está vedado entrar a analizar la valoración que de ellas hizo el juez”. Y en la sentencia SU -159 de 2002 se dijo: “Finalmente, la Corte debe advertir, en concordancia con su propia jurisprudencia, que sólo es factible fundar una acción de tutela cuando se observa que de una manera manifiesta aparece arbitraria la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo de la prueba “debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia”5. En otros de los apartes de la sentencia anterior, se efectúa la distinción entre el debido proceso de alcance constitucional del simplemente legal para referir que el primero de ellos comprende no solamente las garantías previstas en el artículo 29 de la C.P. sino agrupa todos los derechos constitucionales fundamentales: “El constituyente no abordó todas las posibles violaciones al debido proceso, de carácter legal, si no sólo aquellos elementos que forman parte del ámbito de protección constitucional”. El ámbito del debido proceso constitucional acorde a la referida sentencia,

1 Sobre el particular ver, entre otras, sentencias SU-477 de 1997, T-329 de 1996. Sobre la omisión de práctica de pruebas decisivas ver sentencias T-488 de 1999, T-452 de 1998, T-393 de 1994, entre otras 2 Sobre el particular ver, entre otras, la sentencia T-452 de 1998: “en relación con la valoración que hacen los jueces de la pruebas dentro de un proceso, la posible configuración de una vía de hecho en la misma requiere de un comportamiento del funcionario que la adelanta, claramente irregular, en donde se impone su voluntad, en contravía de lo que puede arrojar objetivamente el cuaderno de pruebas allegado o solicitado para su práctica...” 3 El artículo 29 de la Carta dispone que “[E]s nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”. En la sentencia T-008 de 1998 la Corte señaló al respecto: “Esta Sala no puede menos que indicar que sólo en aquellos casos en los cuales la prueba nula de pleno derecho constituya la única muestra de culpabilidad del condenado, sin la cual necesariamente habría de variar el juicio del fallador, procedería la tutela contra la decisión judicial que la tuvo en cuenta, siempre y cuando se cumplan, por supuesto, los restantes requisitos de procedibilidad de la acción.” 4 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En similar sentido T-329 de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 5Cfr. sentencia T-442 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell. comprende “las formalidades legales esenciales”. En ese sentido, se adujo que correspondía al juez constitucional examinar si a pesar de la irregularidad que

presente una prueba, pueden subsistir otras con fundamento en las cuales pudo adoptarse la decisión; vale decir, siempre que no haya sido determinante para la misma, a la prueba irregular se le resta importancia. Igualmente aplicando los estrictos términos del artículo 86 de la C.P., es pertinente examinar la procedencia de la acción de tutela cuando aún existiendo medios de defensa judicial, aquélla se utilice como MECANISMO TRANSITORIO para evitar un perjuicio irremediable. La evolución jurisprudencial, condujo a proferir la sentencia C-590/05, en la cual la Corte Constitucional resaltó el carácter sumamente excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de forma protuberante se vulneren o amenacen derechos fundamentales. La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la anterior providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público. En otro aparte la mencionada decisión, precisó: “…22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura

del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales…”. En ese orden, se elaboró el test de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente en la tarea de identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de establecer si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si la misma no alcanza a vulnerar tales derechos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional: lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

(b) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable: señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (c) Que se cumpla el requisito de la inmediatez: es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un

término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (d) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora: con fundamento en este presupuesto, se precisa que la irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad; la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. (e). Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible: indica la Corte que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. (f). Que no se trate de sentencias de tutela: lo anterior se justifica bajo el riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Igualmente, bajo el rótulo de las CAUSALES DE PROCEDIBILIDAD se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales,

superando la noción de VIA DE HECHO por la de DECISION ILEGITIMA con la finalidad de resaltar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga eminente relevancia constitucional resulta procedente. Al respecto, indica los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga: (a) Defecto orgánico: que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia (b) Defecto procedimental absoluto: que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. (c) Defecto fáctico: que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. (d) Defecto material o sustantivo: como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. (e) Error inducido: que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. (f) Decisión sin motivación: que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. (g) Desconocimiento del precedente: según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. (h) Violación

directa de la Constitución: procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales. La Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional respecto de la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, no porque considere que deba seguir estrictamente sus criterios interpretativos, sino por otras importantes razones: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado Social de Derecho la prevalencia de los derechos fundamentales compromete la actuación de “cualquier autoridad pública” (C. P. artículo 86) incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos y sus respectivos órganos de cierre. En segundo lugar, se trae a colación la jurisprudencia constitucional respecto de la tutela contra decisiones judiciales por cuanto muestra que ha sido la misma jurisdicción constitucional la que se ha encargado de destacar, que si bien la acción resulta procedente, ella es absolutamente excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. Finalmente, estima la Sala que la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si el Tribunal Administrativo de Antioquia, Risaralda, Caldas y Chocó – Sala de Descongestión y la Sección Primera del

Consejo de Estado al proferir las sentencias de 7 de febrero de 2005 y 2 de diciembre de 2010, respectivamente, mediante las cuales se declaró la nulidad parcial de la Ordenanza No. 44 de 16 de diciembre de 1994 expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia; vulneraron los derechos invocados por los accionantes de tutela, al no ordenar vincular al proceso de nulidad tramitado por ellos, a los Hospitales enlistados en el numeral primero de la Ordenanza atacada.

3. Análisis del caso concreto En criterio de la parte accionante, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Risaralda, Caldas y Chocó – Sala de Descongestión y la Sección Primera del Consejo de Estado, al dictar las sentencias del 7 de febrero de 2005 y 2 de diciembre de 2010, vulneraron su derecho fundamental al debido proceso y se infiere por la Sala que la inconformidad de los accionantes con las decisiones señaladas se basa en que los jueces de instancia al darle trámite a la acción de simple nulidad adelantada por Luz Marina Gutiérrez y Jesús María Sierra, desconocieron que el acto acusado es de carácter particular, por lo que no era procedente demandar su nulidad mediante la acción de simple nulidad sino a través en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Adicionalmente afirman que en el proceso no se vincularon los Hospitales enunciados en el artículo 1º de la Ordenanza 44 de 1994, a pesar de que cualquier decisión que se tomara respecto de la legalidad de la Ordenanza 44 de 1994 los

afectaba. Para resolver el problema jurídico, destaca la Sala que se ha predicado el respeto de la interpretación que el juez contencioso administrativo realice al desatar una controversia que se somete a su consideración, siempre que no se evidencie vulneración alguna a los derechos fundamentales de los terceros o de las partes del proceso contencioso administrativo; por ello la procedencia de la acción de tutela resulta excepcional por el respeto a la interpretación y autonomía del juez. Ahora bien, considera la Sala que el estudio de la presente acción debe hacerse revisando, en primer lugar, cuál era la acción mediante la cual debía estudiarse la legalidad de dicho acto; y en segundo lugar, se debe analizar la necesidad o no de vincular a los diferentes Hospitales enunciados en el artículo 1º de la Ordenanza 44 de 1994, con el fin de garantizar el derecho al debido proceso de éstos. Acción procedente para demandar la legalidad de la Ordenanza 44 expedida el 16 de diciembre de 1994. Observa la Sala que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Risaralda, Caldas y Chocó – Sala de Descongestión, en la sentencia de 7 de febrero de 20056, indicó que la acción correcta para solicitar la nulidad de la Ordenanza 44 de 1994 era la consignada en el artículo 84 del C.C.A., toda vez que los ciudadanos Luz Marina Gutiérrez y Jesús María Sierra “no tienen ningún interés subjetivo, individual y personal, ni se les restablece al declarar la nulidad ningún derecho, de donde se concluye que si fue propuesta la acción respectiva en este caso”. El Consejo de Estado al desatar el recurso de apelación interpuesto contra la

sentencia del Tribunal de Descongestión, mediante la providencia del 2 de diciembre de 2010, consideró que la Ordenanza 44 de 1994 al definir la naturaleza jurídica de unos hospitales determinados, tiene efectos de carácter particular, pero afirmó también que dicho acto administrativo también afecta intereses generales de la comunidad, y señaló que: “En el presente caso no hay duda de que el acto acusado tiene carácter particular porque define la naturaleza jurídica de unos hospitales determinados y autoriza al Gobernador del Departamento para entregarlos a 6 Sentencia visible a fls.184 al 206 del cuaderno anexo 1. los municipios, por lo que serían dichos hospitales los llamados a demandar la nulidad de dicho acto y a solicitar el restablecimiento de sus derechos. No obstante, también afecta los intereses de las demás instituciones comprometidas y los intereses generales de la comunidad de gran parte del Departamento de Antioquia, usuarias de sus servicios, circunstancia que legitima el ejercicio de la acción de nulidad en su contra.” Al respecto considera la Sala que en el caso particular sí era procedente que la Ordenanza 44 expedida el 16 de diciembre de 1994 fuera demandada a través de la acción de simple nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., como lo definieron los jueces del proceso contencioso correspondiente. Lo anterior teniendo en cuenta que la finalidad de la acción de nulidad es la preservación del ordenamiento jurídico, por lo que en este caso si bien los efectos de la referida ordenanza eran de carácter particular, en tanto modificaban la naturaleza jurídica de unos Hospitales determinados, la comunidad del

Departamento de Antioquia, por ser usuaria de los servicios de salud, podía demandar la nulidad de la Ordenanza 44 de 1994, en tanto lo pretendido por ellos era única y exclusivamente la conservación y aplicación de las normas constitucionales y legales sobre la competencia de las Asambleas Departamentales, sin pretender algún derecho subjetivo y particular. Quiere decir entonces, que no hubo vulneración sobre ningún derecho fundamental en relación con este punto, pues los jueces de instancia dentro del proceso de nulidad (Tribunal y Consejo de Estado) actuaron de conformidad con la normatividad vigente y estudiando para el caso concreto los hechos y pretensiones de la demanda, para concluir acertadamente que era procedente la acción de nulidad. Lo anterior sin restringir la facultad que tenían los distintos Hospitales