CE-11001-03-15-000-2011-00926-01(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por controvertir decisión de Consejo de Estado, órgano de cierre de la jurisdicción. Reiteración jurisprudencial FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre las causales generales y específicas de procedencia de la acción de tutela, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, Exp: 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC)IJ, y Corte Constitucional sentencia C-590 de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00926-01(AC)

Actor: CORPORACION ECOLOGICA Y CULTURAL PENCA DE SABILA Y

OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO Decide la Sala la impugnación formulada por la parte demandante contra la sentencia de 22 de septiembre de 2011, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, que rechazó por improcedente la presente acción de tutela.

ANTECEDENTES Las Corporaciones Ecológica y Cultural Penca de Sábila, Guardabosques, para la Investigación y el Desarrollo Regional y Vamos Mujer, por intermedio de

apoderado judicial, promovieron acción de tutela contra la Sección Primera del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Los hechos que sirven de fundamento a esta acción son los siguientes: Las corporaciones demandantes interpusieron acción de simple nulidad contra la Corporación Autónoma Regional Rionegro Nare - CORNARE -, con el fin de que se decretara la nulidad de las Resoluciones No. 1764 de 2002, proferida por esa entidad, y la No. 928 de 2002, proferida por el Ministerio del Medio Ambiente, por las que se le concedió al Departamento de Antioquia la licencia ambiental para el proyecto denominado Túnel de Aburrá-Oriente. Mediante auto del 9 de abril de 2003, fue admitida la demanda y se ordenó que fuera vinculado el Ministerio del Medio Ambiente, en calidad de litisconsorte necesario. Las demandadas dentro del proceso de nulidad fueron debidamente notificadas y contestaron en tiempo la demanda. El Tribunal Administrativo de Antioquia, en audiencia del 31 de marzo de 2005, decidió vincular como terceros interesados al Departamento de Antioquia y a las empresas que integraban la concesión Túnel Aburrá–Oriente, según lo previsto en el artículo 146 del C.C.A., lo que conllevó a que se elaboraran las comunicaciones respectivas, las que fueron debidamente enviadas a dichas entidades. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 18 de febrero de 2009, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados. La Sociedad Concesión Túnel de Aburrá-Oriente solicitó la nulidad de todo lo

actuado el 22 de octubre de 2009, con el argumento de que ni a ella ni al Departamento de Antioquia se les había vinculado al proceso. La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto del 4 de mayo de 2011, declaró la nulidad de todo lo actuado, con fundamento en el numeral 9º del artículo 140 del C.P.C. Consideran que dicha providencia incurrió en defecto procedimental, en reparo a que se profirió con fundamento en una causal no prevista en el artículo 140 del C.P.C. y que fue el resultado de la solicitud de una persona que no estaba legitimada para efectuarla, pues no tenía la calidad de litisconsorte necesario. Con esta actuación se violó el principio de irreversibilidad del proceso establecido en el artículo 62 del C.P.C. Por lo anterior, solicitó que se dejara sin efectos el auto proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, el 4 de mayo de 2011, dentro de la acción de simple nulidad interpuesta contra la Corporación Autónoma Regional Rionegro NARE, que se ordene a dicha sección que asuma el conocimiento del asunto y que profiera la sentencia que lo decida de fondo. OPOSICION Puesta en conocimiento la existencia de la presente acción a los magistrados de la Subsección “A” de la Sección Primera del Consejo de Estado, no se pronunciaron sobre el particular. El apoderado de la sociedad Concesión Túnel de Aburrá, solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, no sin antes precisar, que no había sido vinculada al trámite de la presente acción, debido a que la parte actora dio una

dirección falsa, tal y como ocurrió en el proceso de simple nulidad. Manifestó que la acción que debió intentarse era la de nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo, se acudió a la de simple nulidad, dirigida únicamente en contra de CORNARE y sin que se vinculara a los directamente interesados en la asignación de la licencia ambiental, que eran el Departamento de Antioquia, en calidad de concedente y esa sociedad como concesionaria. El Tribunal Administrativo de Antioquia ordenó poner en conocimiento de las mencionadas entidades la existencia del proceso, mecanismo que, considera, no era el apropiado, pues lo pertinente era que fueran vinculados mediante una notificación personal, con el fin de que se les brindara la oportunidad de contestar la demanda, solicitar pruebas y proponer excepciones. Manifestó que la actitud de las demandantes, tanto en este asunto como en el de simple nulidad, es impedir que ejerzan el derecho de defensa. La decisión proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado protegió los derechos fundamentales de esa sociedad y del Departamento de Antioquia. Las demandantes reconocieron que debían ser vinculadas, pero el mecanismo utilizado por el tribunal fue inadecuado porque no se les podía tratar como simples terceros sino que debían tenerse como partes procesales, en razón a que la declaratoria de nulidad de la licencia los hubiera afectado directamente. Las demandantes contaron con el recurso de reposición contra el auto del 4 de mayo de 2011, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, sin embargo, no lo ejercieron y dejaron precluir la oportunidad para impugnar la

mencionada decisión, razón por la que considera que la presente acción de tutela es improcedente. El Director General y Representante Legal de la Corporación Autónoma Regional Rionegro NARE - CORNARE -, se opuso a las pretensiones de la acción de tutela. Manifestó que la decisión atacada no vulneró los derechos fundamentales de las demandantes, por el contrario, evitó que se produjera un fallo injusto por ser violatorio del derecho al debido proceso de entidades directamente interesadas. Sostuvo que superada la mencionada irregularidad, se proferirá la decisión de fondo tanto en primera como en segunda instancia. EL FALLO IMPUGNADO La Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 22 de septiembre de 2011, rechazó por improcedente la acción de tutela. Argumentó que las demandantes contaron con la oportunidad para interponer el recurso de reposición contra el auto atacado, sin embargo, no hicieron uso de él. Precisó que la acción de tutela no puede sustituir aquellos medios ordinarios de defensa que, por negligencia, descuido o incuria de quien solicita el amparo, no fueron utilizados en su debida oportunidad. Por último, agregó que la decisión atacada fue proferida con base en las pruebas obrantes en el expediente y en aquellas decretadas, sin embargo, no se acreditó la vinculación al proceso de simple nulidad de las entidades directamente interesadas. IMPUGNACION La parte demandante impugnó la sentencia de 22 de septiembre de 2011 de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado y sostuvo que el

auto que decretó la nulidad no era susceptible de ser impugnado mediante el recurso de reposición, razón por la que considera que la acción de tutela sí es procedente y agregó que el presente asunto tiene relevancia constitucional si se tiene en cuenta que se aplicó una causal de nulidad no prevista en el artículo 140 del C.P.C. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política Nacional faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial, o en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección considera que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita.

En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del

constituyente (artículos 237 [1], 234 y 243 de la Constitución Política Nacional). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre1. 1 Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora Ana Margarita Olaya Forero. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la

sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. En el caso concreto, la parte demandante solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Primera Subsección “A” con la providencia proferida el 4 de mayo de 2011, que declaró la nulidad de

todo lo actuado dentro de la acción de simple nulidad que ejercieron contra la Corporación Autónoma Regional Rionegro NARE y otro. De acuerdo con los criterios de procedibilidad de la acción de tutela a los que se hizo alusión, se observa que la presente acción no está llamada a prosperar, por cuanto se dirige contra decisiones proferidas por un órgano de cierre en ejercicio de las funciones que, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, le confieren la Constitución Política y la ley, razón por la cual sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables, a través de este mecanismo de carácter subsidiario y residual. Por lo anterior, se confirmará la sentencia proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con la aclaración de que por técnica jurídica la decisión ha debido ser la de denegar la tutela por improcedente. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A: 1.- CONFIRMASE el fallo impugnado por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 22 de septiembre de 2011. 2.- Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS MARTHA TERESA BRICEÑO DE

VALENCIA Presidente de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ