CE-11001-03-15-000-2011-01038-00(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial excepto cuando se afecta el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia La tesis de la improcedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales tiene por finalidad la salvaguarda del principio de la seguridad jurídica. Sin embargo, en esa misma oportunidad, aclaró que dicho principio no constituye un valor absoluto, de manera que no pueden desconocerse otros valores de similar importancia en un Estado Social de Derecho como la paz, la convivencia pacífica o la existencia de un orden social justo, so pretexto de la protección del referido principio de la seguridad jurídica. Dicha tesis ha sido acogida por la Sala. Sin embargo, de manera excepcional, ha aceptado la procedencia de la tutela contra providencias judiciales en casos de violación del derecho de acceso a la administración de justicia cuando la persona afectada no tuvo siquiera la oportunidad de ingresar al proceso, pues en este caso no se quebranta la cosa juzgada ni la seguridad jurídica que caracterizan a las providencias judiciales que han puesto fin a un proceso, entendiendo la cosa juzgada como aquella que da a los fallos ejecutoriados el carácter de inmutables, intangibles, indiscutibles y obligatorios que, por lo mismo no pueden ser modificados.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 21 de febrero de 2005, Rad. 2007-1345,

MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D. C., veintidós (22) de septiembre de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01038-00(AC)

Actor: LUIS EDUARDO OVALLE RODRIGUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Procede la Sala a decidir la acción de tutela instaurada por el señor LUÍS EDUARDO OVALLE RODRÍGUEZ, contra los Magistrados integrantes del

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA –

SUBSECCIÓN “B”-.

I. ANTECEDENTES.

I.1.- La Solicitud. El señor LUÍS EDUARDO OVALLE RODRÍGUEZ, actuando mediante apoderado, interpuso acción de tutela contra los Magistrados integrantes del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “B” y el Juez Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, al debido proceso, al trabajo y a la vida digna. I.2 Hechos. Manifestó que el actor fue nombrado en el cargo de Jefe de la Oficina código 0137 grado 15, en la Oficina de Enlace Territorial núm. 7 de la planta global de personal del Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural, INCODER, en Bogotá, posesionándose el 8 de noviembre de 2005.

Indicó que mediante la Resolución 0781 de 10 de abril de 2006, fue declarado insubsistente su nombramiento, y que en dicha fecha varios directivos y profesionales fueron notificados de igual forma, entre ellos el señor ROBERTO JARAMILLO CÁRDENAS, quien ocupaba el mismo cargo pero en la ciudad de Ibagué. Señaló que los dos exfuncionarios decidieron demandar la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales fueron declarados insubsistentes, a través del mismo abogado. Adujo que el caso del señor JARAMILLO CÁRDENAS le correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo del Tolima y en segunda instancia al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, quienes accedieron a las pretensiones de la demanda y confirmaron la decisión, respectivamente, fundamentándose en la Jurisprudencia de esa Alta Corporación respecto de que no se puede modificar la nómina en época preelectoral. Alegó que por su parte, el caso del aquí demandante, le correspondió en primera instancia al Juzgado 2° Administrativo del Circuito de Bogotá y en segunda instancia, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, con tan mala suerte que el primero decidió declarar la nulidad del acto demandado, pero no el reintegro del actor, y, el segundo, revocó el fallo impugnado y en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda. Expresó que en el caso anterior, las decisiones tomadas por el a-quo y el ad quem desconocen amplia y frontalmente los precedentes judiciales del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, que son de obligatorio cumplimiento para

todos los Jueces de la República, máxime cuando éstos fueron puestos en conocimiento de los operadores jurídicos, como sucedió en el evento sub lite, pues el apoderado allegó copia de la decisión del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en el caso idéntico que adelantó con el señor

JARAMILLO CÁRDENAS.

Afirmó que lo anterior vulnera los derechos fundamentales alegados por su defendido. I.3 Pretensiones. Solicita que se deje sin efectos la sentencia de 13 de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” y que, en su lugar se le ordene proferir una nueva sentencia en la que confirme la sentencia de 19 de junio de 2009, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, modificando el numeral segundo en el sentido de que se adicione el reintegro del actor. I.4 Defensa. I.4.1.- Los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, pese a haber sido debidamente notificados (folio 149), se abstuvieron de pronunciarse sobre los hechos de la demanda. I.4.2.- La Juez Segunda Administrativa del Circuito de Bogotá, indicó que el proceso en torno al cual gira la acción de tutela fue tramitado por el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, pero que fue trasladado al Segundo, dentro del proceso de descongestión que se realizó a nivel de

Juzgados. Especificó las actuaciones realizadas dentro del proceso, con la fecha en que fueron adelantadas y adujo que le era imposible enviar una copia de las mismas puesto que el expediente fue devuelto nuevamente al Juzgado Veinticuatro Administrativo de Bogotá. I.4.3.- El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-, actuando mediante apoderado, como tercero interesado en las resultas del proceso, expresó que las decisiones atacadas mediante la presente acción fueron elaboradas con apego en la ley y fundamentadas conforme a derecho, lo que desvirtúa una vía de hecho que es la única manera en que se pueden revisar sentencias mediante acciones de tutela. Solicitó por lo anterior, que se denieguen las pretensiones de la demanda.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA: La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991. Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que sólo procede cuando el afectado no disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable.

En el presente asunto, el actor pretende que se deje sin efectos, la decisión de 13 de junio de 2011, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” decidió revocar el fallo de 19 de junio de 2009,

proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, y en su lugar, se le ordene emitir una nueva sentencia, confirmándola y modificando el numeral segundo en el sentido de que se adicione el reintegro del actor. Lo anterior, por cuanto, en su parecer, en caso similar, se falló de manera distinta, vulnerando así sus derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, al debido proceso, al trabajo y a la vida digna, y a su vez, desconociendo la jurisprudencia decantada al respecto. Es claro para la Sala, que la demanda se dirige contra sendas providencias judiciales, lo que hace que la acción de tutela sea improcedente. En efecto, sobre la procedencia de la acción de tutela para controvertir providencias judiciales, la Corte Constitucional ha sido enfática en sostener que no es viable, pues se quebrantarían entre otros, los principios de la cosa juzgada, autonomía judicial y seguridad jurídica. La Corte Constitucional en el fallo T-173 de 17 de marzo de 1999, con ponencia de la Magistrada Martha Victoria Sáchica Méndez, consideró lo siguiente: “2. Improcedencia de la acción de tutela como una instancia adicional para revisar los fallos proferidos dentro de los procesos promovidos en ejercicio de acciones de cumplimiento Ahora bien, la Ley 393 de 1997 que desarrolló el artículo 87 superior, dispuso que esta acción se puede interponer por cualquier persona en primera instancia, ante los jueces administrativos y en segunda instancia, ante el Tribunal Contencioso Administrativo del departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo. No obstante, precisó que

mientras entran en funcionamiento dichos juzgados, conocerán inicialmente de la acción los Tribunales Administrativos y en segunda instancia el Consejo de Estado. … de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 393 de 1997, para el trámite de la acción de cumplimiento solamente está prevista la posibilidad de que existan dos instancias, así: (…) En consecuencia, una vez agotadas ambas instancias es decir, debidamente ejecutoriada y en firme la sentencia del Consejo de Estado si hubo apelación, o la del Tribunal Administrativo si no la hubo, adquiere fuerza jurídica de cosa juzgada, sin que exista por lo tanto posibilidad alguna de invocar recurso o instancia adicional. … De lo anterior se deduce que, agotado el procedimiento y el trámite propio de una acción de tutela o de una de cumplimiento, e igualmente de una acción popular o de grupo, la providencia adoptada por el juez del conocimiento cuando no admita recursos conforme a las reglas propias de su jurisdicción, hace tránsito a cosa juzgada y no podrá ser objeto de recurso alguno ni de otra acción para efectos de dejarla sin piso, y de esa manera, evadir su cumplimiento. En efecto, estima la Corte que atenta contra el correcto, adecuado y eficaz funcionamiento y acceso a la administración de justicia, la utilización incorrecta de los distintos mecanismos de protección de los derechos creados por la Carta del 1991, toda vez que el constituyente fue preciso y claro al disponer que cada uno de ellos cumple una finalidad y un objetivo específico y concreto, por lo que no pueden

utilizarse de manera indiscriminada para lograr un fin particular que atenta contra su esencia y naturaleza y que entraba el funcionamiento de la administración de justicia. De esta manera, cuando se ha agotado el procedimiento fijado por La Constitución y la ley para la protección de los derechos fundamentales a través de la acción de tutela, no puede invocarse otro de los mecanismos de protección, como la acción de cumplimiento o las populares o de grupo, para tratar de dejar sin efecto la decisión del juez de tutela, cuando ella no es favorable o conveniente para quien la invocó, así como tampoco a la inversa, pretender por la vía de la acción de cumplimiento obtener el amparo de derechos fundamentales. (…) En ese orden de ideas, estima la Sala que no puede convertirse a la tutela en el instrumento, ya no sólo para revivir instancias agotadas o recursos que se vencieron por el transcurso del tiempo y la negligencia de su titular o para sustituir al juez ordinario, sino también para crear una nueva instancia o controvertir la sentencia adoptada en un proceso especial y particular como el de cumplimiento, cuando la decisión resulta desfavorable a los intereses de su titular. … En consecuencia, al ser improcedente el amparo solicitado, esta Sala se abstendrá de entrar a examinar los hechos aducidos por el demandante para sustentar la presunta indebida e irregular interpretación dada por las autoridades judiciales accionadas, por lo que con fundamento en las consideraciones anteriores, habrá de confirmarse el fallo que se revisa en los términos consignados en esta providencia.”. (Resalta la Sala). Finalmente, en sentencia C-543 de 1992, señaló:

“No procede la acción de tutela contra ninguna providencia judicial, con la única salvedad del perjuicio irremediable, desde luego aplicada en este evento como mecanismo transitorio supeditado a la decisión definitiva que adopte el juez competente. (…) Se hace posible la acción de tutela respecto de actuaciones judiciales distintas de las providencias. (...) Se comprende en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando este medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela pues al tenor del artículo 86 de la constitución dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho. Bien puede afirmarse que, tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes. En el sentir de esta Corte nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía. Pero, claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a claros principios constitucionales (Art. 29 y 31 de la Carta), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de salvación de sus

pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario de la acción”. (Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-543 de

1992. M. P. José Gregorio Hernández Galindo).

Vale la pena resaltar que la Sala Plena del Consejo de Estado, inclusive antes de la expedición de la providencia transcrita, había mantenido invariable el criterio de la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales1. Sin embargo, la misma Corte Constitucional elaboró la tesis de la vía de hecho como excepción a la improcedencia de la acción de tutela contra las decisiones de los jueces, tesis que fue aplicada por esta Sala en numerosas oportunidades, hasta el 29 de junio de 2004, fecha en la cual la Sala Plena del Consejo de Estado concluyó que la acción de tutela no procede de manera alguna contra las decisiones judiciales, so pena de suplantar al juez competente, usurpar la función pública de administrar justicia y atentar contra el principio de autonomía de los jueces2. A continuación se transcriben apartes de dicho lineamiento jurisprudencial: 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de febrero de 1992 dictada en el expediente N°AC-015. M.P. Dr. Luis Eduardo Jaramillo. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de junio de 2004, dictada en el expediente AC-10203, Actor: Ana Beatriz Moreno Morales.

M. P. Doctor Nicolás Pájaro Peñaranda. “3. El Juez de Tutela no puede suplantar al competente.

“El juez de tutela, en ningún caso puede ejercer una función suplantadora de otro juez, y mucho menos cuando éste obra en ejercicio de mandatos constitucionales y con el propósito de salvaguardar la ley de leyes dentro de un especial marco de competencia constitucional. Y esto es apenas consecuencia de precisos ordenamientos superiores. En efecto, si bien es cierto que toda persona está facultada para incoar la acción que consagra el artículo 86 de la C.P., cuando sus derechos fundamentales constitucionales han sido vulnerados o se encuentran amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, caso en el cual, si la solicitud elevada debe prosperar, la correspondiente sentencia se proferirá en el sentido de que la autoridad actúe o se abstenga de hacerlo, no es menos evidente que este tipo de pronunciamiento no puede dirigirse a un Juez de la República en relación con su función de administrador de justicia, por resultar imposible jurídicamente impartirle órdenes a fin de que dirima un conflicto de intereses o litigio judicial en determinado sentido. Y al juez de tutela, a menos que resuelva incurrir en violación manifiesta de la Constitución, le está vedado, asimismo, dictar sentencia de reemplazo porque con ello suplantaría al juez competente y, por ende, le usurparía su función pública; conducta merecedora de reproche a la luz de normas especializadas del ordenamiento jurídico. Y es que, como se dijo antes, el fallo de tutela no puede salirse del límite fijado en el artículo 86 de la C.P., que consiste en mandar que el funcionario acusado “actúe o se abstenga de hacerlo”;

orden de la que no son pasibles los jueces porque con ello se quebrantaría el artículo 228 de la C.P., el cual prescribe que el funcionamiento de la administración de justicia es autónomo ya que en virtud de tal autonomía los jueces, sometidos como están al imperio de la ley (artículo 230 del la C.P.) dirimirán las contiendas luego de realizar una labor interpretativa de las normas jurídicas, tomando como criterios auxiliares de su actividad judicial la equidad, la jurisprudencia, los principios generales de derecho y la doctrina. “... “De lo expuesto se desprende que la tutela, a la luz de la Constitución y la ley, no puede instaurarse contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, amén de que ello conduce a que la administración de justicia se concentre a la postre, en la Corte Constitucional y sea ésta la que diga la última palabra en las distintas áreas del derecho cuyo conocimiento incumbe a otras Cortes, ... En otras palabras: con la acción de tutela contra sentencias judiciales y con el efecto que se acaba de aludir se transgrede de modo mayúsculo el mandato contenido en el artículo 228 de la C.P. que señala como característica de la Administración de Justicia el hecho de que su funcionamiento sea desconcentrado, lo que impone el respeto a las normas de competencia, sobre todo cuando éstas son de origen constitucional como la del Consejo de Estado para decidir las demandas de pérdida de investidura. “... “Si, pues, los artículos 11, 12 y 40 del decreto 2591 de 1.991, que abrían el espacio para que la tutela pudiera instaurarse contra los

pronunciamientos de los jueces que pusieran fin a un proceso, fueron declarados inexequibles en su totalidad y por ende desaparecieron del mundo jurídico, tal como quedó explicado en los apartes del fallo C-543 de 1.992 que se transcribieron antes, resulta inadmisible, por constituir enorme desaguisado, que se siga permitiendo la tutela contra providencias judiciales con el inconsistente argumento de la infalibilidad de la Corte Constitucional; ... “... “Y en el fallo C-543/92, que constituye también cosa juzgada constitucional, se dijo que “…la misma idea de justicia sugiere la de un punto definitivo a partir del cual la sentencia no pueda ser modificada. Habiéndose llegado a él, una vez agotados todos los momentos procesales, concluidas las instancias de verificación jurídica sobre lo actuado y surtidos, si eran procedentes, los recursos extraordinarios previstos en la ley, no puede haber nuevas opciones de revisión del proceso, en cuanto la posibilidad de que así suceda compromete en alto grado la prevalencia del interés general (art. 1º C.N.) , representado en la necesaria certidumbre de las decisiones judiciales” (Magistrado Ponente: Doctor Nicolás Pájaro Peñaranda). En sentido similar y con base en el anterior lineamiento, esta Sala en sentencia AC-00308 de 9 de julio de 2004, precisó que la tesis de la improcedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales tiene por finalidad la salvaguarda del principio de la seguridad jurídica. Sin embargo, en esa misma oportunidad, aclaró que dicho principio no constituye un valor absoluto, de manera que no pueden

desconocerse otros valores de similar importancia en un Estado Social de Derecho como la paz, la convivencia pacífica o la existencia de un orden social justo, so pretexto de la protección del referido principio de la seguridad jurídica3. Dicha tesis ha sido acogida por la Sala. Sin embargo, de manera excepcional, ha aceptado la procedencia de la tutela contra providencias judiciales en casos de 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de julio de 2004, proferida dentro del expediente No. 2004-00308, Actor Inés Velásquez de Velásquez, M.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. En el mismo sentido, ver sentencia de la misma fecha y ponente, expediente N°2004-0019-02, actor: William Enrique Salleg Taboada. violación del derecho de acceso a la administración de justicia4 cuando la persona afectada no tuvo siquiera la oportunidad de ingresar al proceso, pues en este caso no se quebranta la cosa juzgada ni la seguridad jurídica que caracterizan a las providencias judiciales que han puesto fin a un proceso, entendiendo la cosa juzgada como aquella que da a los fallos ejecutoriados el carácter de inmutables, intangibles, indiscutibles y obligatorios que, por lo mismo no pueden ser modificados. Es claro que, en este caso, el actor no está de acuerdo con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, en la sentencia de 13 de junio de 2011 y parte de la sentencia de primera instancia del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, lo cual no

constituye una situación excepcional que dé lugar a conceder el amparo de los referidos derechos fundamentales, máxime si aquél tuvo la oportunidad de controvertir las decisiones que le resultaron desfavorables ante la doble instancia, las cuales le fueron resueltas de manera oportuna y suficiente. Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A: PRIMERO: DENIÉGASE por improcedente la presente acción de tutela.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

4 Ibídem.

TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 22 de septiembre de 2011.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO