CE-11001-03-15-000-2011-01065-00(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial excepto cuando se afecta el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 21 de febrero de 2005, Rad. 2007-1345, MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., veintidós (22) de septiembre de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01065-00(AC)

Actor: GABRIEL ANGEL MAZO ARBOLEDA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA La Sala decide la acción de tutela instaurada a través de apoderada por el señor Gabriel Ángel Mazo Arboleda en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia.

I.- La pretensión y los hechos en que se funda El señor Gabriel Ángel Mazo Arboleda, actuando a través de apoderada, promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por considerar que a través de la sentencia de 9 de septiembre de 2009 proferida por esa corporación, se le violó el derecho al debido proceso Como consecuencia a la solicitud de protección del derecho invocado, pretende: “Ordenar al Honorable Tribunal Administrativo de Medellín (sic) a las aplicaciones

de hecho del Decreto 4433 de 2004 art. 45 consecuencialmente con lo que hace regencia al punto 8.3 de la sentencia que debe quedar así. Además a partir del año 2004 el reajuste es con base en la ley 100 de 1993 es decir hasta el 31 de diciembre de 2004 ya que en el 2005 es con base en el principio de la oscilación, art. 42 del Decreto 4433 de 2004, quiere decir que debe reconocerle su derecho por el periodo comprendido desde febrero de 2003 hasta diciembre 31 de 2004.” Los hechos, que en presente caso se transcriben textuales, son: “…se hace esta acción desafortunadamente el Honorable Tribunal Administrativo de Medellín (sic) en la sentencia del 9 de septiembre de 2009 hizo una apreciación errónea de la ley 923 de 2004 con su decreto 4433 de 2004. Además a partir del año 2004 no hay lugar al reajuste con base en la ley 100 de 1993, sino con base al principio de oscilación retomado por el Art. 42 del decreto 4433 de 2004, quiero decir que debe reconocerle su derecho por el periodo comprendido entre febrero de 2003 a diciembre de es mismo año. Pero observemos la ley 1923 de 2004 se dio el 30 de diciembre de 2004 y el decreto 4433 fue de diciembre 31 de 2004, rige a partir de su cumplimiento (sic).” II.- La respuesta de los demandados El Tribunal Administrativo de Antioquia, al responder la presente acción, señaló que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por el

señor Gabriel Ángel Mazo Arboleda contra la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares, se dio el trámite procesal que en derecho correspondía y la decisión se emitió conforme con el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia imperante del Consejo de Estado para la fecha de emisio0n de la sentencia. Expresó que como los argumentos de hecho y de derecho que sustentan la decisión del Tribunal, se encuentran debidamente expuestos en la sentencia proferida en el proceso laboral instaurado por el actor, consideró impertinente reproducir los mismos en esta contestación. Advirtió que sin perjuicio de lo anterior, la acción de tutela interpuesta no cumple con el requisito de la inmediatez, ya que la sentencia objeto de la misma fue proferida en septiembre de 2009 y la presente acción se entabló transcurridos aproximadamente dos años después. III.- Las Consideraciones de la Sala Pretende el demandante la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, vulnerados a su juicio, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, al proferir la providencia de 9 de septiembre de septiembre de 2009 dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Como consecuencia a la solicitud de protección del derecho invocado, pretende: “Ordenar al Honorable Tribunal Administrativo de Medellín (sic) a las aplicaciones de hecho del Decreto 4433 de 2004 art. 45 consecuencialmente con lo que hace regencia al punto 8.3 de la sentencia que debe quedar así. Además a partir del año 2004 el reajuste es con base en la ley 100 de 1993 es decir hasta el 31 de diciembre de 2004 ya que en el 2005 es con base en el principio de la oscilación,

art. 42 del Decreto 4433 de 2004, quiere decir que debe reconocerle su derecho por el periodo comprendido desde febrero de 2003 hasta diciembre 31 de 2004.” En orden a resolver el asunto sub examine se observa, en primer lugar, que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” o de los particulares, en los casos señalados por el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela. A términos de la citada norma, la acción de tutela sólo procede cuando el afectado no disponga de otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Ahora bien, como quiera que mediante el ejercicio de la presente acción el ciudadano Gabriel Ángel Mazo Arboleda, pretende que se dejen sin efectos unas providencias judiciales proferida dentro de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la que fue parte, objetivo para el cual la acción de tutela no es procedente, desde ya la Sala pone de presente que el amparo solicitado no está llamado a prosperar. En efecto, la acción de tutela es improcedente contra providencias judiciales, tal como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-543 del 1º de

octubre de 1992, mediante la cual declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, en los siguientes términos: “Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho. Bien puede afirmarse que, tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes. En el sentir de esta Corte, nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía. “(...) “La Carta Política, al ampliar el espectro de los derechos y garantías y al plasmar los mecanismos para su efectivo respaldo, dotó al orden jurídico de nuevos elementos que están destinados a fortalecer, lejos de debilitar el Estado de Derecho y los valores jurídicos esenciales que lo inspiran. Es inadmisible que, por haberse instituido una figura como la acción de tutela, cuyo fin está exclusivamente relacionado con el amparo inmediato y cierto de los derechos ante situaciones no previstas

por los medios ordinarios, se haya puesto fin a la vigencia de los postulados básicos en los cuales se ha fundado y desarrollado nuestra civilización jurídica. Uno de ellos es el principio de la cosa juzgada, que se traduce en el carácter inmutable, intangible, definitivo, indiscutible y obligatorio de los fallos cuando se han dado los trámites y se han cumplido las condiciones y requisitos previstos por la ley. “El fin primordial de este principio radica en impedir que la decisión en firme sea objeto de nueva revisión o debate, o de instancias adicionales a las ya cumplidas, o que se reabra el caso judicial dilucidado mediante el fallo que reviste ese carácter, con total independencia de su sentido y alcances, dotando de estabilidad y certeza las relaciones jurídicas y dejando espacio libre para que nuevos asuntos pasen a ser ventilados en los estrados judiciales (resalta la Sala). “La cosa juzgada, que confiere a las providencias la fuerza de verdad legal dentro del ámbito individualizado del asunto litigioso resuelto, se funda en el principio de la seguridad jurídica, la cual para estos efectos, reside en la certeza por parte de la colectividad y sus asociados en relación con la definición de los conflictos que se llevan al conocimiento de los jueces. “(...) “Así, pues, no corresponde a las reglas de hermenéutica ni se compadece con los principios de la lógica asumir que el Constituyente de 1991 consagró la acción de tutela como medio de defensa contra los resultados de los procesos que él mismo hizo indispensables en el artículo 29 de la Constitución para

asegurar los derechos de todas las personas. Debe entenderse, por el contrario, como lo ha entendido desde su instauración el Constitucionalismo, que los procesos han sido instituídos en guarda de la justicia y la equidad, con el propósito de asegurar a los gobernados que el Estado únicamente resolverá las controversias que entre ellos se susciten dentro de límites clara y anticipadamente establecidos por la ley, con el objeto de evitar los atropellos y las resoluciones arbitrarias, desde luego dentro de la razonable concepción, hoy acogida en el artículo 228 de la Carta, sobre prevalencia del derecho sustancial, cuyo sentido no consiste en eliminar los procesos sino en impedir que el exagerado culto a las ritualidades desconozca el contenido esencial y la teleología de las instituciones jurídicas. “Así concebido, el proceso cumple una función garantizadora del Derecho y no al contrario, razón por la cual no puede afirmarse que su efectiva aplicación ni la firmeza de las decisiones que con base en él se adoptan tengan menor importancia para la protección de los derechos constitucionales fundamentales que el instituto previsto en el artículo 86 de la Constitución. “(...) “A juicio de la Corte, mal se puede asegurar la justicia y garantizar un orden justo si el marco jurídico que se disponga fundamenta el concepto de justicia sobre la base de la incertidumbre. “El artículo 1º de la Carta consagra como principios fundamentales del Estado Social de Derecho los del respeto a la dignidad humana y la prevalencia del interés general. El primero de ellos implica la posibilidad de obtener definiciones en materia de justicia sin la presencia perturbadora de renovadas

instancias que hagan inciertos los derechos deducidos en juicio. Al segundo se opone la inestabilidad provocada en el seno de la colectividad por el desconocimiento de la seguridad jurídica. “La efectividad de los derechos consagrados en la Constitución tiene su mejor prenda en la culminación de las controversias sobre la base de una verdad discernida previa la garantía de los derechos procesales. Por el contrario, resulta vulnerada cuando esa verdad, varias veces debatida, no se establece con certidumbre. “El acceso a la administración de justicia (artículo 229 de la Constitución) requiere, para que en efecto tenga utilidad, de un sistema jurídico que contemple un momento procesal definitivo en el que, con certeza, las resoluciones que se profieran sean aptas para la concreción de los derechos. Pero, además, implica que los jueces vayan resolviendo los asuntos puestos a su consideración de tal modo que, evacuados los que se definen, puedan prestar atención a nuevos procesos. Los pleitos interminables acaparan y obstruyen el aparato judicial y por lo tanto impiden a otras personas acceder a la administración de justicia, causando simultáneamente daño al interés general. “(...) “De ningún modo es admisible, entonces, que quien resuelve sobre la tutela extienda su poder de decisión hasta el extremo de resolver sobre la cuestión litigiosa que se debate en un proceso, o en relación con el derecho que allí se controvierte. “No puede, por tanto, proferir resoluciones o mandatos que interfieran u obstaculicen diligencias judiciales ya ordenadas por el juez de conocimiento, ni modificar providencias por él

dictadas, no solamente por cuanto ello representaría una invasión en la órbita autónoma del juzgador y en la independencia y desconcentración que caracterizan a la administración de justicia (artículo 228 C.N.), sino porque, al cambiar inopinadamente las reglas predeterminadas por la ley en cuanto a las formas propias de cada juicio (artículo 29 C.N.), quebrantaría abierta y gravemente los principios constitucionales del debido proceso. Lo anterior sin tener en cuenta la ostensible falta de competencia que podría acarrear la nulidad de los actos y diligencias producidos como consecuencia de la decisión con los consiguientes perjuicios para las partes, la indebida prolongación de los procesos y la congestión que, de extenderse, ocasionaría esta práctica en los despachos judiciales. “De las razones anteriores concluye la Corte que no procede la acción de tutela contra ninguna providencia judicial, con la única salvedad del perjuicio irremediable, desde luego aplicada en este evento como mecanismo transitorio supeditado a la decisión definitiva que adopte el juez competente”. Ahora bien, aún antes de la declaración de inexequibilidad de los referidos artículos del Decreto Ley 2591 de 1991, esta Corporación había mantenido invariablemente el criterio de la improcedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, tal como lo ilustran numerosas providencias, entre ellas, la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 3 de febrero de 1992, dictada dentro del expediente distinguido con la radicación AC-015, Magistrado Ponente, doctor Luís Eduardo Jaramillo.

Posteriormente, a través de reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional elaboró la doctrina de la vía de hecho, con fundamento en la cual la acción de tutela procede contra actuaciones de hecho de los funcionarios judiciales, doctrina que ha definido en numerosos y diversos pronunciamientos que han dado lugar, así mismo, a variadas interpretaciones por parte de los jueces de tutela. Al respecto, la Sala considera pertinente anotar que si bien es cierto esta Sección había venido aplicando la mencionada doctrina para decidir las acciones de tutela y las impugnaciones contra los fallos de primera instancia en asuntos donde se cuestionaban providencias judiciales por supuestas vías de hecho, también lo es que la Sala Plena del Consejo de Estado, en proveído del 29 de junio del 2004, dictado dentro del expediente núm. AC-10203, Actora: Ana Beatriz Moreno Morales, con ocasión de la pérdida de investidura de Edgar José Perea Arias como Senador de la República para el período 1998-2002, luego de hacer un juicioso y profundo estudio del asunto sometido a su consideración, llegó a la conclusión de que la acción de tutela es absolutamente improcedente contra providencias judiciales que pongan fin a un proceso o actuación, en los términos que se transcriben a continuación: “3. El Juez de Tutela no puede suplantar al competente. “El juez de tutela, en ningún caso puede ejercer una función suplantadora de otro juez, y mucho menos cuando éste obra en ejercicio de mandatos constitucionales y con el propósito de salvaguardar la ley de leyes dentro de un especial marco

de competencia constitucional. Y esto es apenas consecuencia de precisos ordenamientos superiores. En efecto, si bien es cierto que toda persona está facultada para incoar la acción que consagra el artículo 86 de la C.P., cuando sus derechos fundamentales constitucionales han sido vulnerados o se encuentran amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, caso en el cual, si la solicitud elevada debe prosperar, la correspondiente sentencia se proferirá en el sentido de que la autoridad actúe o se abstenga de hacerlo, no es menos evidente que este tipo de pronunciamiento no puede dirigirse a un Juez de la República en relación con su función de administrador de justicia, por resultar imposible jurídicamente impartirle ordenes a fin de que dirima un conflicto de intereses o litigio judicial en determinado sentido. Y al juez de tutela, a menos que resuelva incurrir en violación manifiesta de la Constitución, le está vedado, asimismo, dictar sentencia de reemplazo porque con ello suplantaría al juez competente y, por ende, le usurparía su función pública; conducta merecedora de reproche a la luz de normas especializadas del ordenamiento jurídico. Y es que, como se dijo antes, el fallo de tutela no puede salirse del límite fijado en el artículo 86 de la C.P., que consiste en mandar que el funcionario acusado “actúe o se abstenga de hacerlo”; orden de la que no son pasibles los jueces porque con ello se quebrantaría el artículo 228 de la C.P., el cual prescribe que el funcionamiento de la administración de justicia es autónomo ya que en virtud de tal autonomía los jueces, sometidos como están al

imperio de la ley (artículo 230 del la C.P.) dirimirán las contiendas luego de realizar una labor interpretativa de las normas jurídicas, tomando como criterios auxiliares de su actividad judicial la equidad, la jurisprudencia, los principios generales de derecho y la doctrina. “.... “De lo expuesto se desprende que la tutela, a la luz de la Constitución y la ley, no puede instaurarse contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, amén de que ello conduce a que la administración de justicia se concentre a la postre, en la Corte Constitucional y sea ésta la que diga la última palabra en las distintas áreas del derecho cuyo conocimiento incumbe a otras Cortes, ... En otras palabras: con la acción de tutela contra sentencias judiciales y con el efecto que se acaba de aludir se transgrede de modo mayúsculo el mandato contenido en el artículo 228 de la C.P. que señala como característica de la Administración de Justicia el hecho de que su funcionamiento sea desconcentrado, lo que impone el respeto a las normas de competencia, sobre todo cuando estas son de origen constitucional como la del Consejo de Estado para decidir las demandas de pérdida de investidura. “... “Si, pues, los artículos 11, 12 y 40 del decreto 2591 de 1.991, que abrían el espacio para que la tutela pudiera instaurarse contra los pronunciamientos de los jueces que pusieran fin a un proceso, fueron declarados inexequibles en su totalidad y por ende desaparecieron del mundo jurídico, tal como quedó explicado en los apartes del fallo C-543 de 1.992 que se transcribieron antes,

resulta inadmisible, por constituir enorme desaguisado, que se siga permitiendo la tutela contra providencias judiciales con el inconsistente argumento de la infalibilidad de la Corte Constitucional; ... “... “Y en el fallo C-543/92, que constituye también cosa juzgada constitucional, se dijo que “…la misma idea de justicia sugiere la de un punto definitivo a partir del cual la sentencia no pueda ser modificada. Habiéndose llegado a él, una vez agotados todos los momentos procesales, concluidas las instancias de verificación jurídica sobre lo actuado y surtidos, si eran procedentes, los recursos extraordinarios previstos en la ley, no puede haber nuevas opciones de revisión del proceso, en cuanto la posibilidad de que así suceda compromete en alto grado la prevalencia del interés general (art. 1º C.N.) , representado en la necesaria certidumbre de las decisiones judiciales” (Magistrado Ponente: Doctor Nicolás Pájaro Peñaranda). Con fundamento en el proveído antes mencionado, la Sala mediante sentencia del 9 julio de 2004, proferida dentro de la acción de tutela radicada bajo el núm. 200400308, Actor: Inés Velásquez de Velásquez1, rectificó su posición en el sentido de no admitir la procedencia de la acción de tutela cuando ella se promueva contra providencias judiciales dictadas dentro de un proceso en curso o que pongan fin a un proceso o actuación2, dado que el sólo hecho de la existencia de un proveído de esa naturaleza presupone que el mismo fue expedido dentro de una actuación judicial en la que las partes tuvieron a su disposición los mecanismos previstos en

la ley para impugnarlo, por lo que no es viable que una decisión judicial en firme sea objeto de un nuevo debate, o de instancias adicionales a las ya cumplidas, según se expresa en la sentencia C-543 de la Corte Constitucional a la que se ha venido haciendo alusión, dado que si al juez de tutela se le permitiera inmiscuirse en un proceso judicial modificando las decisiones adoptadas por el juez competente, se quebrantarían los principios de la cosa juzgada y la autonomía e independencia de las autoridades judiciales en la emisión de sus providencias y valores como el de la seguridad jurídica, fundamento esencial de la organización social, doctrina que esta Sala acoge y que se permite reiterar en esta oportunidad. Dijo así mismo la Sala en la mencionada sentencia del 9 de julio del 2004 que no pretendía, a través de esa decisión, conferir el carácter de valor absoluto al principio de la seguridad jurídica, en el entendido de que para defenderlo se pudiera sacrificar otros valores, igualmente importantes, como la paz, la convivencia pacífica, la existencia de un orden social justo o la justicia misma, sino que, por el contrario, buscaba poner de presente el hecho de que sin seguridad jurídica no puede existir estado de derecho y, menos aún, efectividad de los fines esenciales del Estado previstos en el artículo 2 de la Constitución Política, entre los cuales se encuentra, precisamente, la protección de los derechos fundamentales de todas las personas, posición que la Sala también se permite reiterar en esta decisión. A lo anterior considera la Sala pertinente agregar que en providencia del 9 de noviembre, también del 2004, proferida dentro del expediente de Importancia

1 Consejero Ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 2 En providencia de la misma fecha dictada dentro del expediente radicado con el número 2004 00219 02, Actor: William Enrique Salleg Taboada y del mismo Ponente, la Sala también rectificó su posición al respecto. Jurídica radicado con el núm. 2004 00270 01, Actor: Proniños Pobres, la Sala Plena de la Corporación, con el mismo ponente del presente fallo y a propósito de lo decidido por la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional en el expediente de tutela T-927.827, ratificó la posición según la cual es inadmisible la acción de tutela contra providencias judiciales, en virtud de la cosa juzgada constitucional originada en la sentencia C-543 de 1992 de dicha Corte. No obstante lo anterior, la Sala ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, excepcionalmente, cuando con esas decisiones se vulnera ostensiblemente el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia, derecho éste que en el presente asunto no resulta vulnerado, teniendo en cuenta que el aquí actor fue parte demandante dentro de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho la cual fue tramitada y llevada a su culminación de acuerdo a las normas y procedimientos que regulan la materia. En esa perspectiva, se reitera, no es procedente la solicitud de tutela formulada, por lo que se negará. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad

de la Ley, FALLA: 1.- NIÉGASE la tutela solicitada dentro del presente asunto, por improcedente. Si esta providencia no fuere impugnada, por Secretaría y dentro del término de ley, envíese el expediente a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 22 de septiembre de 2011.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARIA ELIZABETH

GARCIA GONZALEZ

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA

ROJAS LASSO