CE-11001-03-15-000-2011-01071-00(AC)-2011

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por controvertir decisión de Consejo de Estado, órgano de cierre de la jurisdicción Si bien la Sala considera que la acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, no ocurre lo mismo con las providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional órganos de cierre de cada jurisdicción y por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura como máxima autoridad en materia jurisdiccional disciplinaria. Las providencias judiciales de los órganos de cierre no pueden cuestionarse por medio de la acción de tutela, pues eso sería tanto como admitir que se prolongue la discusión, en detrimento del principio de seguridad jurídica. Los órganos de cierre en cada jurisdicción son los encargados de fijar las reglas que permiten a los jueces de inferior jerarquía resolver un conflicto jurídico.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre las causales generales y específicas de procedencia de la acción de tutela, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC)IJ, y Corte Constitucional sentencia C-590 de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01071-00(AC)

Actor: SARA DE JESUS SANCHEZ DE VILLA Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCION SEGUNDA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Sara de Jesús Sánchez de Villa contra la Sección Segunda del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES

1. La demanda de tutela La señora Sara de Jesús Sánchez de Villa pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, que consideró vulnerados por la

Sección Segunda de esta Corporación. La demandante busca que se deje sin efectos la sentencia del 24 de marzo de 2011, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, que reconoció el 50 por ciento de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora Clementina María Romero Bateman y de sus hijos. Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Que la señora Clementina María Romero Bateman interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones 655 del 1° de septiembre de 1998 y 491 del 31 de agosto de 2000, expedidas por la Dirección General del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, que reconoció y ordenó el pago de la pensión de sobrevivientes a la demandante, en calidad de cónyuge supérstite del señor Ricardo Villa Salcedo. Que la demanda le correspondió, en segunda instancia, a la Sección Segunda del

Consejo de Estado, que, mediante sentencia del 24 de marzo de 2011, declaró la nulidad de las Resoluciones 655 y 491 y, en su lugar, ordenó al Director General del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República que reconociera a favor de la señora Clementina María Romero Bateman y de sus hijos el 50 por ciento de la pensión de sobrevivientes. Que el Consejo de Estado no tuvo en cuenta que la señora Clementina Romero Bateman no convivió con el señor Ricardo Villa Salcedo, en los dos últimos años de vida, pues, antes del fallecimiento, contrajo matrimonio con el señor Juan Pablo Diazgranados.

2. La intervención del demandado  Consejo de Estado, Sección Segunda La magistrada Bertha Lucía Ramírez de Páez se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demandante.

Hizo un recuento de las actuaciones surtidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Clementina María Romero Bateman y concluyó que esa Sección no vulneró ningún derecho fundamental, por cuanto en la sentencia del 24 de marzo de 2011 se expusieron los motivos por los que se reconoció el derecho de la señora Romero Bateman a percibir el 25 por ciento de la pensión del señor Ricardo Villa Salcedo. Que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se probó que el causante mantuvo vínculos simultáneos con las señoras Romero Bateman y Sánchez de Villa y que con cada una procreó tres hijos. Que, por ende, se eximieron de probar la convivencia mínima y se les reconoció el derecho a la pensión de sobrevivientes

proporcionalmente. Sostuvo, por otra parte, que la acción de tutela no procede contra providencias judiciales, pues, de lo contrario, se desconocería la autonomía e independencia con que cuentan los jueces al momento de decidir los casos puestos a su conocimiento. Que, en todo caso, la tutela no cumple con los requisitos generales previstos por la Corte Constitucional para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

4. Consorcio Fopep 2007

El Gerente General del Consorcio Fopep 2007 solicitó que se desvinculara a esa entidad del trámite de esta acción de tutela. Se refirió a la naturaleza jurídica y al objeto del consorcio para concluir que es una entidad de derecho privado que, en virtud de encargo fiduciario, administra recursos públicos y que se encarga, exclusivamente, del pago de las mesadas pensionales. Que, por ende, no tiene competencia para decidir el reconocimiento de pensiones. Por otra parte, informó que ni la señora Clementina Romero Bateman ni la señora Sara de Jesús Sánchez de Villa se encuentran registradas en la base de datos de esa entidad.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de doctrina judicial La acción de tutela es un mecanismo judicial, cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular que cumple funciones públicas.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio

irremediable. En todo caso, el mecanismo de defensa judicial ordinario debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado. Según la posición reiterada de esta Corporación, adoptada mediante auto del 13 de junio de 20061, la Sala Plena determinó que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales, en cuanto no fue creada para tal efecto. Además, dijo que la tutela no era el medio para discutir providencias judiciales porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, y que la permitía, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 1992. No obstante, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales se acepta de manera excepcional, vale decir, cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental. 1 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 13 de junio de 2006. Exp. IJ03194. M.P. Ligia López Diaz. En términos generales, esa posición ha sido aceptada por esta Sección, pues, en efecto, en casos excepcionales, las providencias judiciales pueden violar o amenazar derechos fundamentales. Empero, la acción de tutela no puede convertirse en una especie de última instancia de los procesos judiciales. Los principios de seguridad jurídica y el

respeto del debido proceso no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, así: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones2. (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable3. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se

hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración4. De lo contrario, esto es, de permitir que la 2 Sentencia 173/93. 3 Sentencia T-504/00. 4 Ver, entre otras, la reciente sentencia T-315/05. acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora5. (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible6. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela7. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son

sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.” Además, una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez de tutela puede conceder la tutela siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 5 Sentencias T-008/98 y SU-159/2000 6 Sentencia T-658-98 7 Sentencias T-088-99 y SU-1219-01 En la sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional también se pronunció frente a las causales específicas de procedibilidad, así: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales8 o que presentan una

evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado9. h. Violación directa de la Constitución.” Ahora, si bien la Sala considera que la acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, no ocurre lo mismo con las providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional —órganos de cierre de cada jurisdicción— y por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura —como máxima autoridad en materia jurisdiccional disciplinaria—. Las providencias judiciales de los órganos de cierre no pueden cuestionarse por medio de la acción de tutela, pues eso sería tanto como admitir que se prolongue la discusión, en detrimento

del principio de seguridad jurídica. Los órganos de cierre en cada jurisdicción son 8 “Sentencia T-522 del 18 de mayo de 2001. M.P. Manuel José Cepeda” 9 “Sentencias T-1625 de noviembre 23 de 2000. M.P. Martha Victoria Sáchica; T-1031 de septiembre 27 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre y T-462 de junio 5 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre” los encargados de fijar las reglas que permiten a los jueces de inferior jerarquía resolver un conflicto jurídico. Por último, conviene decir que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Precisamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la tutela.

2. Del caso concreto La señora Sara de Jesús Sánchez de Villa pidió la protección de los derechos

fundamentales al debido proceso y a la igualdad, que consideró vulnerados por la Sección Segunda de esta Corporación, por cuanto en la sentencia del 24 de marzo de 2011, reconoció el 50 por ciento de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora Clementina María Romero Bateman y de sus hijos. Sin duda, la acción de tutela deviene improcedente, en la medida que cuestiona la sentencia de la Sección Segunda de esta Corporación. Como ya se dijo, el mecanismo excepcional de la tutela no es procedente para cuestionar las providencias que dictan los órganos de cierre de cada jurisdicción. El Consejo de Estado es el máximo tribunal y órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esa razón es suficiente para denegar por improcedente la tutela pedida por la señora Sara de Jesús Sánchez de Villa. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Deniégase la tutela pedida por la señora Sara de Jesús Sánchez de Villa. Si no se impugna, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

WILLIAM GIRALDO GIRALDO

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

ACLARA VOTO