CE-11001-03-15-000-2011-01071-01(AC)-2013

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL La tutelante considera que la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, porque al proferir sentencia de 24 de marzo de 2011 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento que adelantó la señora [C.R.B.] contra las decisiones del FOPEP que habían beneficiado a la accionante, confirmó el numeral primero de la sentencia recurrida que declaró la nulidad del acto ficto por la falta de respuesta a la petición de la demandante en dicho proceso, y la adicionó en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, para en su lugar, señalar que la señora [R.B.] tenía derecho a su inclusión como beneficiaria de la sustitución pensional, en porción igual a la tutelante. En consecuencia, pretende que por esta vía excepcional se deje sin efecto tal decisión de segunda instancia. (…) [L]os argumentos de la [accionante], se centran en señalar que la sentencia censurada no tuvo en cuenta todo el material probatorio, en especial el que le beneficiaba, y que por el contario le dio relevancia a testimonios y declaraciones extra juicios que favorecieron a la señora [R.B.]. Entonces, aceptar esta argumentación como válida para considerar transgredidos los derechos fundamentales por la providencia y suficiente para conceder su amparo, implicaría desconocer que el juez natural posee autonomía en determinar los alcances de la

ley, partiendo del señalamiento que consagra el artículo 228 Constitucional. Así las cosas, comoquiera que la sustentación de la tutelante no reviste la relevancia constitucional que merece el análisis del amparo deprecado, y en consecuencia no legitima la intervención del juez de tutela, habrá de declararse que no procede la solicitud de amparo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA (E)

Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01071-01(AC)

Actor: SARA DE JESÚS SÁNCHEZ DE VILLA

Demandado: SUBSECCIÓN “B” DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO Procede la Sala a resolver la impugnación propuesta por la señora Sara de Jesús Sánchez de Villa, contra la providencia de 26 de octubre de 2011 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, porque no accedió a dejar sin efecto la sentencia de 24 de marzo de 2011 proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que reconoció el 50% de una pensión de sobrevivientes a favor de la señora Clementina Romero Bateman e hijos.

I. ANTECEDENTES

1. La petición de amparo Con escrito radicado el 8 de agosto de 2011 en la Secretaría General de esta Corporación (fls. 1 a 9), la señora Sara de Jesús Sánchez de Villa, en nombre

propio, presentó tutela contra la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por considerar que vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, porque con sentencia de 24 de marzo de 2011, confirmó el numeral primero de la decisión de primera instancia y la adicionó en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y reconoció a favor de la señora Clementina María Romero Bateman el 50% de una pensión de sobrevivientes dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República y la tutelante. Por tanto, pretende “…Como medio preventivo, sírvase ordenar al pagador del FOPEP, se abstenga de cancelar, las sumas ordenadas en la sentencia objeto de la presente tutela, hasta tanto no se falle la presente acción, para evitar, que se realice un pago grande, que no solo afecta el presupuesto de la Nación, sino que además de ser ilegitimo es ilegal, por ausencia total de derecho para ello” (fl. 4).

2. Hechos La petición de amparo la fundamenta en los siguientes supuestos fácticos que la Sala sintetiza así: La señora Clementina María Romero Bateman interpuso demanda de nulidad y restablecimiento en contra de las Resoluciones 655 de 1° de septiembre de 1998 y 491 de 31 de agosto de 2000, expedidas por la Dirección General del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República que reconocieron y ordenaron el pago de la pensión de sobrevivientes a la tutelante, en calidad de cónyuge supérstite del señor Ricardo Villa Salcedo.

La Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en segunda instancia, confirmó el numeral primero de la sentencia recurrida que declaró la nulidad del acto ficto por la falta de respuesta a la petición de la señora Romero Bateman y la adicionó en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, para en su lugar, señalar que la demandante en ese proceso tenía derecho a su inclusión como beneficiaria de la sustitución pensional, en porción igual a la cónyuge del causante. Indicó que la autoridad judicial accionada no valoró la totalidad de la pruebas allegas al proceso y desconoció que la señora Clementina Romero Bateman no convivió con el señor Ricardo Villa Salcedo.

3. Fundamentos de la solicitud de amparo La tutelante estimó que la autoridad judicial tutelada utilizó un criterio superficial de familia, tesis que no comparte.

Además, que al proferir la decisión judicial que se reprocha, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado valoró como material probatorio declaraciones extra juicio y testimonios pero en su criterio se le debió dar prevalencia a un cúmulo de pruebas que podrían conducir a que Clementina Romero Bateman no tenía derecho a ser declarada beneficiara de la sustitución pensional del señor Ricardo Villa Salcedo.

4. Trámite e intervención de la autoridad judicial accionada y de la entidad vinculada Con auto de 31 de agosto de 2011, la Sección Cuarta de esta Corporación, admitió la solicitud de amparo y ordenó comunicar a los Magistrados de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, como accionados,

y a la señora Clementina Romero Bateman y al Fondo de Pensiones PúblicasFOPEP, como terceros con interés en las resultas del proceso y negó la medida provisional solicitada (fls. 28 a 30). Realizadas las comunicaciones, la señora Romero Bateman guardó silencio. La autoridad judicial accionada y la entidad vinculada se pronunciaron: 4.1. Respuesta de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado La Consejera Ponente de la sentencia censurada doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez manifestó que dentro del proceso ordinario se encontró razonable otorgar la asignación de retiro que devengaba el causante en partes iguales a las señoras Sara de Jesús Sánchez de Villa y Clementina María Romero Bateman, porque, la primera, tenía vínculo conyugal vigente y además dependía económicamente del causante y, la segunda, vivió materialmente con el finado durante los últimos 10 años; así mismo, ambas procrearon hijos con el señor Ricardo Villa Salcedo. Por lo anterior, no es de recibo la afirmación de la tutelante en cuanto no se tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente; cuestión diferente es que la tutelante no esté de acuerdo con el sentido de la decisión y pretenda plantear una nueva litis ante el juez constitucional alegando vulneración de derecho fundamentales. Finalmente, resaltó que la tutela no procede contra sentencias judiciales, pues ello implicaría desconocer la autonomía e independencia de los jueces para fundamentar sus decisiones (fl. 32 a 38). 4.2. Respuesta del Fondo de Pensiones Públicas - FOPEP

El Gerente General del Consorcio FOPEP 2007, manifestó que en sus bases de datos no aparecen registradas las señoras Sara de Jesús Sánchez Villa y Clementina Romero Bateman, por ende no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por la tutelante; además, precisó que su función se limita a cancelar la mesada pensional a las personas que gozan de ese estatus (fls. 43 a 44).

5. Sentencia de primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 26 de octubre de 2011 (fls. 55 a 61)1, luego de referirse a las causales genéricas y específicas de 1 Se precisa que pese a que la sentencia de tutela de primera instancia es de 26 de octubre de 2011, el paso a Despacho para conocer de la impugnación fue de 19 de noviembre de 2012 (fl. 79). procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, fundamentó su decisión de negar la presente tutela en que la misma está encaminada a dejar sin efectos una sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por ende, este mecanismo no es procedente para cuestionar las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción.

6. La impugnación Inconforme con la sentencia de primera instancia, la tutelante impugnó tal decisión. Reiteró que no comparte la sentencia de 24 de marzo de 2011 proferida por la Sección Segunda del Consejo de estado pues en parecer es “irregular” y vulnera sus derechos fundamentales.

Como argumento adicional al escrito de tutela estima que se le ha dado aplicación a unas normas que fueron posteriores a la fecha en que se causó el derecho a

acceder a la sustitución pensional. (fls. 67 a 69).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. De la evolución en el Consejo de Estado de la tesis sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales En una primera época esta Corporación Judicial, incluso la Sección Quinta, consideró improcedente el empleo de la tutela como instrumento judicial idóneo para dejar sin efectos o para modificar providencias judiciales. Entre otros motivos, como esencial razón, porque se estimó que el trámite y definición del proceso judicial ordinario dentro del cual fueron proferidas las providencias censuradas era prueba fehaciente de que el conflicto o el reclamo, contó con debate y definición judicial idóneo y eficaz por el juez natural competente, pues operó el “medio de defensa judicial” existente para el efecto, situación que según mandato del numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, hace que en estos eventos el mecanismo de la tutela no proceda.

También, frente a este tema, tomó en consideración que la Corte Constitucional pese a que en sentencia C-543 de 1° de octubre de 1992 declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 que consagraban el ejercicio de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales contra decisiones judiciales, seguidamente abrió camino a la tutela contra providencias judiciales con la creación jurisprudencial de la teoría de la vía de hecho en sus diferentes modalidades2, que con posterioridad perfeccionó con la elaboración de la teoría de las causales genéricas de procedibilidad (defecto sustantivo, orgánico

o procedimental, defecto fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución)3. Así, esta Sala en una apertura progresiva de admisión excepcional de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales, cuando la lesión se atribuye a una decisión judicial, ha venido sosteniendo que solo en situaciones muy especiales en las cuales se evidencie de manera superlativa que la providencia judicial padece un vicio procesal ostensiblemente grave y desproporcionado, que lesiona en grado sumo el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, individualmente considerado o en conexidad con el derecho de defensa y de contradicción, núcleo esencial del derecho al debido proceso, es admisible que la tutela constituya el remedio para garantizar estos especiales y concretos derechos amenazados o trasgredidos, imponiéndose en estos eventos ampararlos para garantizar la justicia material inherente a la dignidad humana. Al paso del tiempo, el 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación proferida por importancia jurídica, adoptó la tesis de la admisibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se evidencie que contienen atropello a derechos fundamentales. Sostuvo que en tales casos el juez de tutela debe adentrarse en el examen de fondo de la situación. Al respecto, luego de realizar un detenido recuento histórico de las posiciones asumidas por las diferentes secciones sobre esta materia en los últimos años, precisó: “(…) De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que

el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se 2 En relación con la vía de hecho de las providencias judiciales puede consultarse, entre muchas otras la sentencia T-162 de 2009 de la Corte Constitucional. 3 Al respecto véase la sentencia T 949 de 2003, M.P: Eduardo Montealegre Lynett. modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente”4 (subrayas de la Sala). En el presente, en consonancia con esta tesis de unificación que debe acatarse, la Sala considera que a fin de determinar si acomete el estudio de fondo con el objeto de establecer si la providencia judicial quebranta derechos fundamentales, es necesario verificar, previamente, en cada caso, que se encuentren presentes parámetros básicos que conciernen a: inexistencia de otros medios de impugnación judiciales ordinarios y extraordinarios; que se haya ejercido la tutela dentro de un tiempo razonable a partir de cuando comenzó a padecerse la

vulneración del derecho fundamental; que no se trate de tutela contra decisión de tutela; que la materia o el asunto en el que radica la alegada transgresión sea de relevancia constitucional; y, que el solicitante haya alegado el quebrantamiento del derecho fundamental en el proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible. Entonces, solo si estas exigencias se encuentran superadas, la Sala abordará el fondo del reclamo que la solicitud de tutela presente, examen que se circunscribirá al sustento jurídico en el que se soporte la amenaza y/o el quebrantamiento de los derechos fundamentales que se aleguen. Si la causa, motivo o razón a la que se atribuye la transgresión es de tal entidad que incide directamente en el sentido de la decisión, y no representa reabrir el debate de instancia ni implica intervención del juez de tutela en aspectos propios de la autonomía del juez natural, y se llegaren a encontrar afectados los derechos fundamentales invocados por el actor, será del caso adoptar las medidas necesarias para corregir tal situación.

2. Examen de estos presupuestos en el caso concreto 2.1. Cuestión Previa Antes de analizar los presupuestos en el caso concreto la Sala reitera que el análisis de la impugnación se ceñirá a los argumentos que guardan relación con la solicitud inicial de tutela, y que no realizará ningún pronunciamiento frente a las 4 Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, radicado: 11001-03-15-000-2009-01328-01, Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García

González. nuevas censuras que se incorporaron en el escrito de impugnación, pues de tener en cuenta tales elementos se vulneraria el derecho al debido proceso y de contradicción de la autoridad judicial tutelada así como del tercero interesado. 2.2. Caso concreto La tutelante considera que la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, porque al proferir sentencia de 24 de marzo de 2011 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento que adelantó la señora Clementina Romero Bateman contra las decisiones del FOPEP que habían beneficiado a la accionante, confirmó el numeral primero de la sentencia recurrida que declaró la nulidad del acto ficto por la falta de respuesta a la petición de la demandante en dicho proceso, y la adicionó en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, para en su lugar, señalar que la señora Romero Bateman tenía derecho a su inclusión como beneficiaria de la sustitución pensional, en porción igual a la tutelante. En consecuencia, pretende que por esta vía excepcional se deje sin efecto tal decisión de segunda instancia. Para comenzar por el estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, la Sala encuentra que al tratarse de una sentencia de segunda instancia, no existe medio de impugnación ordinario para controvertirla. Tampoco de lo que obra en el expediente se evidencia la procedencia del recurso extraordinario de revisión. Igualmente, se advierte que el amparo fue solicitado dentro de un plazo razonable respecto de la decisión que se enjuicia, la cual, por su parte, no corresponde a un

fallo de tutela. Ahora bien, en cuanto al punto específico en el que la tutelante hace recaer la razón de la vulneración que alega a sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, la Sala encuentra que la censura versa más sobre un debate en la valoración que se le dio al material probatorio que obraba en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento. No así, que la irregularidad que depreca frente al fallo esté sustentada en una falencia de orden superior. De lo expuesto se evidencia que la tutelante pretende controvertir los razonamientos legales de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con los que motivó su decisión de confirmar el numeral primero de la sentencia recurrida que declaró la nulidad del acto ficto por la falta de respuesta a la petición de la señora Clementina Romero Bateman y adicionarla en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, para en su lugar, señalar que la señora Romero Bateman, - demandante en ese proceso-, tenía derecho a su inclusión como beneficiaria de la sustitución pensional, en porción igual a la tutelante. Porque como se indicó su alegación radica en estar en desacuerdo con la valoración probatoria en dicha acción de nulidad y restablecimiento. En efecto, los argumentos de la señora Sánchez de Villa, se centran en señalar que la sentencia censurada no tuvo en cuenta todo el material probatorio, en especial el que le beneficiaba, y que por el contario le dio relevancia a testimonios y declaraciones extra juicios que favorecieron a la señora Romero Bateman. Entonces, aceptar esta argumentación como válida para considerar transgredidos

los derechos fundamentales por la providencia y suficiente para conceder su amparo, implicaría desconocer que el juez natural posee autonomía en determinar los alcances de la ley, partiendo del señalamiento que consagra el artículo 228 Constitucional. Así las cosas, comoquiera que la sustentación de la tutelante no reviste la relevancia constitucional que merece el análisis del amparo deprecado, y en consecuencia no legitima la intervención del juez de tutela, habrá de declararse que no procede la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Modificar la sentencia de 26 de octubre de 2011, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para en su lugar, declarar su improcedencia.

2. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia

(artículo 32, inciso 2°, del Decreto 2591 de 1991).

3. Cópiese, notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 y cúmplase.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

MAURICIO TORRES CUERVO ALBERTO YEPES BARREIRO