CE-11001-03-15-000-2011-01094-00(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial sobre causales generales y especificas de procedibilidad NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01094-00(AC)

Actor: SANTIAGO DE JESUS ESTRADA RAMIREZ Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCION TERCERA Decide la Sala la acción de tutela presentada por la parte actora contra el

CONSEJO DE ESTADO SECCION TERCERA SUBSECCION “C” y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA CUARTA DE DECISION, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES Los señores Santiago de Jesús Estrada Ramírez, Rodrigo de Jesús Estrada Ramírez, Augusto de Jesús Estrada Ramírez, María Amparo Estrada Ramírez, María Romelia Estrada Ramírez y Amparo Otálvaro Jiménez, a través de apoderado, instauraron acción de tutela contra la citada autoridad judicial, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso.

Hechos Se advierten como hechos relevantes los siguientes: Los actores promovieron demanda en ejercicio de la acción contencioso

administrativa de carácter contractual en contra del Municipio de Itagüí, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de una indemnización por el incumplimiento de la obligación de retrovender en forma preferente a sus anteriores propietarios los bienes que adquirió por enajenación voluntaria, de acuerdo a los artículos 33 y 34 de la ley 9 de 1989. La demanda la conoció la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, que mediante auto interlocutorio de 23 de noviembre de 2010 rechazó la demanda porque consideró en primer lugar, que la acción que debió interponerse es la de reparación directa, que a la fecha está caducada y en segundo lugar, manifestó que de aceptarse la acción contractual, sobre ésta también hubiese operado la caducidad por haber trascurrido más de dos años desde la fecha en que ocurrió el hecho que la produjo. Contra la anterior decisión el apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación, resuelto por el Consejo de Estado Sección Tercera Subsección “C” que, en providencia de 26 de julio de 2011, confirmó el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia de fecha 23 de noviembre de 2010. Determinó que la acción procedente para exigir el derecho del primer propietario que se ve afectado por la venta sin el lleno de los requisitos legales, es la ejecutiva; sin embargo, teniendo en cuenta que las pretensiones de la demanda buscan el resarcimiento de un daño por un incumplimiento de un deber legal por parte de quien expropió los bienes, no es dable para el actor hacer esas exigencias a través de la acción contractual, máxime si se tiene en cuenta la

actitud, al no ejercer oportunamente los elementos jurídicos que tuvo a disposición para salvaguardar su derecho. Manifestó el apoderado de los accionantes que el Consejo de Estado, a través de la Sección Tercera, incurrió en una violación a sus derechos fundamentales, al no dar una aplicación correcta a las leyes existentes en materia de expropiación y el derecho preferente que tienen sus representados a recibir la primera oferta de venta de los bienes objeto de la acción contractual. Pretensiones Las pretensiones se formularon de la siguiente manera: “UNICA: Sírvase señor Juez TUTELAR el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia en conexidad con el derecho al debido proceso de SANTIAGO DE JESUS, RODRIGO DE JESUS, AUGUSTO DE JESUS, MARIA AMPARO Y MARIA ROMELIA ESTRADA RAMIREZ Y AMPARO OTALVARO JIMENEZ. En consecuencia, sírvase DEJAR SIN EFECTOS el auto de fecha 26 de julio de 2011 proferido dentro de la ACCION CONTRACTUAL, radicada bajo el No. 05001-23-31-000-2010-02203-01 (40.849) contra el MUNICIPIO DE ITAGÜI y ordenar a la SUBSECCIÒN C DE LA SECCION TERCERA DEL CONCEJO DE ESTADO, que dentro del término prudencial que usted señale profiera la decisión que en derecho corresponde teniendo en cuenta las consideraciones planteadas en el Fallo de tutela.” Trámite Previo Una vez avocado el conocimiento de la presente acción, se ordenó notificar a los accionados, al Municipio de Itagüí y al Area Metropolitana del Valle de Aburrá,

como tercero interesado en las resultas del proceso, a quienes se les remitió copia de la demanda (fl. 249-250). Oposición  El doctor Enrique Gil Botero, Consejero de Estado, solicitó despachar desfavorablemente las pretensiones del actor. Señaló que la pretensión del actor, de revocar la providencia de primera instancia que rechazó la demanda y en su lugar sea admitida, es improcedente por cuanto fue emitida conforme a derecho. Reiteró que la acción contractual reclamada por el actor es improcedente y que debió salvaguardar sus derechos a través de la acción ejecutiva consagrada en el artículo 34 de la ley 9 de 1989. Al respecto manifestó que aún cuando la parte actora argumentó que no le fue posible desarrollar dicha acción, por cuanto la ley al momento del incumplimiento de la demandada, no lo facultaba para hacerlo, la caducidad se contó teniendo el cuenta el vencimiento del plazo que tenía la demandada para utilizar el bien para el fin que lo adquirió (5 años), y no desde el momento en que surgió para la entidad la obligación de retrovender el inmueble al demandante; y aceptando la última hipótesis, la acción ejecutiva estaría de igual forma caducada, sin ser admisible el argumento de falta de conocimiento por parte del demandante al haberse realizado la venta de los inmuebles mediante escritura pública.  La doctora Edda Estrada Alvarez, Magistrada del Tribunal Administrativo de Antioquia, solicitó negar la tutela por cuanto no hubo trasgresión a ningún derecho fundamental. Manifestó que mediante auto de 23 de noviembre de 2010 se rechazó la demanda, al encontrar que la acción procedente era la de reparación directa y

no la contractual impetrada por el actor; y que no hubo lugar a exigir la adecuación de la demanda por cuanto las dos acciones se encontraron caducadas al momento de la presentación de la demanda. Intervención de los terceros interesados El doctor Carlos Andrés Acevedo, apoderado del Area Metropolitana del Valle de Aburrá, se refirió a cada uno de los hechos descritos en esta acción y manifestó que ésta no es procedente por cuanto el hecho de que la acción ejecutiva haya caducado, no trae como consecuencia que le haya sido negado a los accionantes la administración de justicia. Se opuso a las pretensiones de la demanda considerando que con el actuar de las Corporaciones accionadas se han respetados los derechos invocados en la presente acción. El doctor Alejandro Hoyos Montoya, apoderado del Municipio de Itagüí, se refirió a la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y que los actores pretenden por este medio reabrir un debate ya decidido por la vía ordinaria, basándose en la inconformidad manifiesta respecto de los fallos adversos a sus intereses patrimoniales. Por lo anterior estimó denegar el amparo solicitado por improcedente.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o

amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que por sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que contemplaban la posibilidad de formular tutela contra providencias judiciales. Sostuvo la Corte que la procedencia del amparo frente a autos y sentencias es contraria a la seguridad jurídica, al derecho de acceso a la administración de justicia y a los principios de autonomía e independencia judicial. Sin embargo, en la misma decisión se previó la procedencia de la tutela respecto de “actuaciones de hecho” imputables a funcionarios judiciales que desconocieran o amenazaran derechos fundamentales, o, que propiciaran la configuración de un perjuicio irremediable1. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, aun antes de la aludida sentencia de constitucionalidad, desestimó la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que no existe norma en el ordenamiento que así lo permita2. Esta posición se ha morigerado en las Secciones y Subsecciones de la Corporación, pues, de manera 1 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992, MP. doctor José Gregório Hernández Galindo.

2 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 1992, Exp. AC 015, CP. doctor Luís Eduardo Jaramillo y auto de 13 de junio de 2006, Exp. IJ-03194, CP. doctora Ligia López Díaz. excepcionalísima, a través de tutela, se han estudiado providencias judiciales en las que se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad3. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional. Esta tesis obedece a que el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. Ahora bien,

ante la improbable insuficiencia de los aludidos recursos y con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución, procedería la tutela de forma excepcionalísima para enmendar providencias judiciales. 3 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, CP. doctora Martha Sofía Sanz Tobón., de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01, ambas con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 200801063-01, CP. doctor Luís Rafael Vergara Quintero. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (Art. 237 -1, 234, 241 de la CP) y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en materia disciplinaria. En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de estas decisiones, pues, resuelven asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela no

está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones del juez de cierre4. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en principio, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. Tal metodología constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. Inicialmente la Corte invocó “la vía de hecho” 5 como fundamento para estudiar las providencias judiciales que incurrieran en amenaza o violación flagrante, caprichosa y grosera de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia6. Esta postura se unificó y precisó en sentencias SU-1184 de 2001 (MP. doctor Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002 (MP. doctor Manuel José Cepeda Espinosa). 4 Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora Ana Margarita Olaya Forero. 5 La Corte Constitucional en la sentencia T-231 de 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz determinó los defectos que constituyen la vía de hecho, enunciados como sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental.

6 Ver entre otras sentencias: T-173 de 1993 y T-231 de 1994. No obstante, posteriormente, la Corte Constitucional precisó que, a través de la acción de tutela, es posible controvertir providencias judiciales por defectos distintos al sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. Conforme a lo anterior, no es necesario que la decisión judicial desconozca de modo flagrante y grosero la Constitución, basta que incurra en las “causales genéricas de procedibilidad”. En la sentencia C-590 de 2005 se enunciaron las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia, estos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos

alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. En el caso concreto, observa la Sala que la parte actora, a través de esta acción, pretende la protección de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia se deje sin efectos la providencia de 26 de julio de 2011 proferida por el Consejo de Estado Sección Tercera Subsección “C”, al considerar que la misma incurrió en defecto material o sustancial y en defecto procedimental absoluto, al confirmar el auto interlocutorio de 23 de noviembre de 2010 proferido por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, que rechazó la demanda de carácter contractual, por considerar que se debió demandar mediante la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A., que de acuerdo al numeral 8º del artículo 136 del mismo ordenamiento, se encuentra caducada. Así mismo se dispuso respecto de admitir la pertinencia de la acción contractual al considerar que de igual manera operó el fenómeno de la caducidad. El accionante manifestó que la parte accionada incurrió en los errores nombrados, al haber aplicado indebidamente la ley, toda vez que no aceptó la acción ejecutiva como la procedente para el caso. Respecto del error procedimental, por prejuzgamiento al considerar que declaró a priori la improcedencia de los

perjuicios reclamados. Al observar la providencia que se ataca por esta vía, se constata que la Sección Tercera de ésta Corporación, estudió las reglas especiales del procedimiento de expropiación, entre estas lo dispuesto en la Ley 9 de 1989 respecto del derecho preferencial que goza el primer vendedor de readquirir el inmueble vendido o expropiado, una vez que la entidad que lo tiene en su poder tenga la intención de vender. Respecto de ese punto, se estudiaron las reglas procedimentales pertinentes, de las cuales surge la procedencia de la acción ejecutiva para exigir el cumplimiento de la obligación de retroventa del inmueble, que tiene un término de caducidad de dos meses contados a partir del vencimiento del plazo de 5 años que tiene la entidad para destinar el bien a los fines para los cuales fue adquirido. Consecuentemente se hizo un estudio para determinar si existió o no caducidad en el caso concreto, donde la autoridad accionada estimó: “ En el caso sub examine se observa que la compraventa celebrada se perfeccionó el 30 de junio de 1995, por lo que el municipio de Itagüí contaba con plazo hasta el 30 de junio de 2000 para utilizar los inmuebles obtenidos en virtud del proceso de expropiación y en razón de los fines que la motivaron; así las cosas, se colige que el demandante tenía hasta el 30 de agosto del 2000 para ejercitar la acción ejecutiva, de allí que a todas luces se evidencia la caducidad de la acción.” Por último, esta Sala comparte que las pretensiones de la demanda de la acción contractual, van encaminadas a la obtención de una indemnización por el

incumplimiento señalado y no a la retroventa del bien objeto de enajenación voluntaria, por lo tanto no es la mencionada acción la pertinente para reclamar los perjuicios señalados por el actor. Se tiene de lo anterior que la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en ningún momento adoptó una decisión grosera, arbitraria o caprichosa, ni trasgresora de los derechos fundamentales cuyo amparo aquí se reclama; por el contrario, muy distante de lo que constituye una “vía de hecho”, se comprueba que la Corporación accionada, de manera juiciosa estudió la situación fáctica y aplicó, dentro de su criterio, las normas correspondientes al caso. En síntesis, se reitera que la sentencia acusada no es una decisión caprichosa ni conculcadora de derechos fundamentales, por lo que corresponde negar por improcedente la acción de tutela. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1. NIEGASE la solicitud de tutela instaurada, a través de apoderado, por el señor Santiago de Jesús Estrada Ramírez y otros.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS

BARCENAS Presidenta de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRIGUEZ