CE-11001-03-15-000-2011-01126-01(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por controvertir decisión de Consejo de Estado, órgano de cierre de la jurisdicción De acuerdo con los criterios de procedibilidad de la acción de tutela a los que se hizo alusión, se observa que la presente acción no está llamada a prosperar, por cuanto se dirige contra decisiones proferidas por un órgano de cierre en ejercicio de las funciones que, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, le confieren la Constitución Política y la ley, razón por la cual sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables, a través de este mecanismo de carácter subsidiario y residual.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre las causales generales y específicas de procedencia de la acción de tutela, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, Exp: 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC)IJ, y Corte Constitucional sentencia C-590 de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., nueve (9) de febrero de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01126-01(AC)

Actor: DARIO RIVAS BEDOYA

Demandado: CONSEJO DE ESTADO

Decide la Sala la impugnación presentada por el demandante contra la providencia de 14 de septiembre de 2011, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, que rechazó por improcedente la presente acción de tutela.

I. ANTECEDENTES El señor Darío Rivas Bedoya, mediante apoderado judicial, instauró acción de tutela contra la Sección Primera del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de defensa.

Hechos Los hechos fundamento de la acción incoada, la Sala los compendia de la siguiente manera: Afirma el actor que la División de Gestión de Fiscalización de la Dirección Seccional de Aduanas de Medellín profirió el requerimiento especial aduanero No. 190201238045000-03769 del 9 de diciembre de 2008, por el que propuso una sanción en contra del actor, por no poderse aprehender la mercancía que ingresó al territorio aduanero nacional. Mediante escrito radicado bajo el No. 02857 del 31 de diciembre de 2009, objetó el requerimiento especial, solicitó y aportó pruebas y expresó los motivos de inconformidad. La Dirección Seccional Aduanas de MedellínDivisión de Gestión de Liquidación, mediante Resolución Sanción No. 1-90-201-241-066800-1245 del 7 de mayo de 2009, le impuso sanción de multa, en cuantía de $180’855.539, equivalente al 200 por ciento del valor en aduanas de la mercancía que no fue posible aprehender por no haber sido puesta a disposición de la DIAN, infracción administrativa

establecida en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999. Mediante escrito radicado bajo el No. 08281 del 28 de mayo de 2009, el actor presentó, ante la mencionada dirección, recurso de reconsideración en contra de la resolución que lo sancionó, que fue resuelto por la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos de la Dirección de Gestión de Aduanas de Medellín, mediante Resolución No. 10022 del 25 de agosto del mismo año, por la que confirmó en su totalidad la decisión inicialmente adoptada. El 15 de octubre de 2009, presentó solicitud de conciliación ante la Procuraduría Judicial para Asuntos Administrativos, que fue admitida mediante auto 671 del 20 de noviembre de 2009 y adelantada el 14 de enero de 2010, oportunidad en la que se declaró fallida. El 16 de febrero de 2010, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó que se declarara la ilegalidad de los actos que le impusieron la sanción ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, acción que fue rechazada de plano mediante providencia del 1° de junio de 2010, con el argumento de que el término para interponerla había caducado. En el mencionado auto, precisó, además, que, de acuerdo con el parágrafo 1° del artículo 2° del Decreto 1716 de 2009, reglamentario de la Ley 1285 del mismo año, los conflictos que versen sobre asuntos de carácter tributario no son susceptibles de conciliación. Contra la providencia anterior, interpuso recurso de apelación que fue decidido

mediante auto dictado el 2 de junio de 2011 por la Sección Primera del Consejo de Estado, que confirmó la decisión del a-quo. En esa providencia se precisó que por tratarse de un proceso aduanero en el que estaba involucrada la definición jurídica de una mercancía, no se requería agotar el presupuesto de procedibilidad de la conciliación extrajudicial y, por ende, tampoco operaba el fenómeno de la suspensión del término de caducidad. En consecuencia, como la resolución que resolvió la vía gubernativa fue notificada el 26 de agosto de 2009, el término oportuno para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada vencía el 27 de diciembre del mismo año 2009, sin embargo, esa fecha corresponde a la vacancia judicial, por lo que la demanda debía radicarse el primer día hábil después, esto es, el 12 de enero de 2010, razón por la que la demanda presentada el 16 de febrero de 2010 fue extemporánea. Pretensiones La parte actora formuló sus pretensiones en los siguientes términos: “1.Tutelar el derecho al debido proceso el cual conlleva el derecho de defensa, acceso a la administración de justicia y a la tutela efectiva de los derechos del señor DARIO RIVAS BEDOYA, desconocidos por vías de hecho por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, despacho judicial (sic) que mediante providencia del 2 de junio de 2011, confirmó la decisión de rechazo de la demanda presentada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, al

considerar que por tratarse de un proceso aduanero en el que se involucraba la definición jurídica de una mercancía, no se requería agotar el presupuesto de procedibilidad de la conciliación extrajudicial y por ende tampoco operaba el fenómeno de la suspensión del trámite de caducidad interpretando erróneamente las normas aplicables”. (f.14) Trámite previo Una vez avocado el conocimiento de la presenta acción por parte de la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado ordenó notificar a las partes (f. 81). Oposición El magistrado del Tribunal Administrativo de Antioquia, doctor Omar Enrique Cadavid Morales, solicitó que se declarara la improcedencia de las pretensiones del actor, con el argumento de que la interposición de la presente acción de tutela desconocía las características de subsidiaridad y residualidad que la caracterizan. La acción de tutela, tal como quedó estructurada en Colombia, no es una instancia adicional ni un recurso extraordinario para obtener protección de derechos. La Sección Primera del Consejo de Estado solicitó que se denegara por improcedente la presente acción de tutela. Luego de hacer un recuento de las actuaciones surtidas en el trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el actor, manifestó que la decisión atacada se encuentra debidamente motivada y que fue proferida atendiendo a la normatividad aplicable. Sentencia impugnada La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 14 de septiembre de 2011, rechazó por improcedente la presente

acción de tutela. Consideró que las providencias atacadas fueron proferidas conforme con los fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios obrantes en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ejercida por el actor, razón por la que concluyó, que no se incurrió en ningún defecto. Impugnación El señor Darío Rivas Bedoya impugnó el fallo proferido por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 14 de septiembre de 2011 y manifestó que no se efectuó el estudio de la causal invocada, es decir, la vía de hecho por defecto sustantivo. Añadió que sí era procedente la etapa de la conciliación prejudicial, pues se cuestionó la legalidad del acto administrativo que lo sancionó.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias

judiciales, se precisa que mediante sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que contemplaban la posibilidad de formular tutela contra providencias judiciales. Sostuvo la Corte que la procedencia del amparo frente a autos y sentencias es contraria a la seguridad jurídica, al derecho de acceso a la administración de justicia y a los principios de autonomía e independencia judicial. Sin embargo, en la misma decisión se previó la procedencia de la tutela respecto de “actuaciones de hecho” imputables a funcionarios judiciales que desconocieran o amenazaran derechos fundamentales, o, que propiciaran la configuración de un perjuicio irremediable[1]. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, aún antes de la aludida sentencia de constitucionalidad, desestimó la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que no existe norma en el ordenamiento que así lo permita[2]. Esta posición se ha morigerado en las Secciones y Subsecciones de la Corporación, pues, de manera excepcionalísima, a través de tutela, se han estudiado providencias judiciales en las que se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos [1] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992, MP. doctor José Gregorio Hernández Galindo. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 1992, Exp. AC 015, CP. doctor Luis Eduardo Jaramillo y auto de 13 de junio de 2006, Exp. IJ-03194, CP. doctora Ligia López Díaz.

constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad[3]. Lo anterior, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales. Esta tesis obedece a que el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. Ahora bien, ante la improbable insuficiencia de los aludidos recursos y con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución, procedería la tutela de forma excepcionalísima para enmendar providencias judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (Art. 237 -1, 234, 241 de la CP) y la Sala Jurisdiccional

Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en materia jurisdiccional disciplinaria. [3] Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, CP. doctora Martha Sofía Sanz Tobón., de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01, ambas con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01, CP. doctor Luis Rafael Vergara Quintero. En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de estas decisiones, pues, resuelven asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones del juez de cierre[4]. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en principio, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. Tal metodología constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. Inicialmente la Corte invocó “la vía de hecho” [5] como fundamento para estudiar las

providencias judiciales que incurrieran en amenaza o violación flagrante, caprichosa y grosera de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia[6]. Esta postura se unificó y precisó en sentencias SU-1184 de 2001 (MP. doctor Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002 (MP. doctor Manuel José Cepeda Espinosa). En los últimos años, la noción de “vía de hecho” se ha ampliado al punto de que la Corte ha sostenido que, a través de la acción de tutela, es posible controvertir providencias judiciales por defectos distintos al sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. Conforme a esta ampliación no es necesario que la decisión judicial desconozca de modo flagrante y grosero la Constitución, basta que incurra en las “causales genéricas de procedibilidad”. [4] Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora Ana Margarita Olaya Forero. [5] La Corte Constitucional en la sentencia T-231 de 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz determinó los defectos que constituyen la vía de hecho, enunciados como sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental.

[6] Ver entre otras sentencias: T-173 de 1993 y T-231 de 1994. En la sentencia C-590 de 2005 se enunciaron las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia, estos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la

Constitución. En el caso concreto, el actor solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, presuntamente vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Primera con la providencia proferida el 2 de junio de 2011, que confirmó la proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 1° de julio de 2010, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra la DIAN. De acuerdo con los criterios de procedibilidad de la acción de tutela a los que se hizo alusión, se observa que la presente acción no está llamada a prosperar, por cuanto se dirige contra decisiones proferidas por un órgano de cierre en ejercicio de las funciones que, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, le confieren la Constitución Política y la ley, razón por la cual sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables, a través de este mecanismo de carácter subsidiario y residual. Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala confirmará la sentencia de 14 de septiembre de 2011 proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente la presente acción de tutela, con la observación de que debió negarse el amparo por improcedente y no rechazarlo, puesto que el rechazo de la acción de tutela sólo procede cuando no se subsana la demanda [art. 17 Dec, 2591/91]. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por

autoridad de la ley.

F A L L A: CONFIRMASE la providencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS MARTHA TERESA BRICEÑO DE

VALENCIA Presidenta de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ