CE-11001-03-15-000-2011-01188-00(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedencia por no existir vulneración de acceso a la administración de justicia Es claro que, en este caso, la entidad actora no está de acuerdo con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Nariño, en la sentencia de 8 de octubre de 2010, lo cual no constituye una situación excepcional que dé lugar a conceder el amparo de los referidos derechos fundamentales, máxime si la accionante tuvo la oportunidad de controvertir las decisiones que le resultaron desfavorables en el respectivo proceso cuando actuó como parte demandada dentro del proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho que anuló la Resolución expedida por aquella entidad, y de ventilar su inconformidad respecto de la competencia del Tribunal para decidir el proceso en segunda instancia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D. C., dos (2) de febrero de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01188-00(AC)

Actor: E.S.E HOSPITAL UNIVERSITARIO DEPARTAMENTAL DE NARIÑO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Procede la Sala a decidir la acción de tutela instaurada por la E.S.E HOSPITAL

UNIVERSITARIO DEPARTAMENTAL DE NARIÑO, contra los Magistrados integrantes del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO.

I.- ANTECEDENTES.

I.1.- .La Solicitud. LA E.SE HOSPITAL UNIVERSITARIO DEPARTAMENTAL DE NARIÑO, a través de apoderado, interpuso acción de tutela contra los Magistrados integrantes del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. I.2 Hechos. Manifestó que el asesor jurídico de la E.S.E Hospital Universitario Distrital de Nariño, al examinar la hoja de vida del doctor Alvaro Villacis Coral, observó que se había posesionado como gerente sin que previamente hubiese sido comisionado para ello y sin que hubiera terminado el encargo como Subgerente de Prestación de Servicios en dicha entidad. Indicó que por esta razón, el Gerente de la entidad demandante, por medio de la Resolución No. 1561 de 5 de septiembre de 2000, separó del servicio al doctor Alvaro Villacis Coral. Explicó que el doctor Villacis Coral, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra la accionante, E.S.E Hospital Universitario Distrital de Nariño, para que se declarará la nulidad de la Resolución No. 1561 de 2000 y fuera reintegrado al servicio. Señaló que el Tribunal Administrativo de Nariño admitió la demanda que se encontraba estimada en $ 30’ 000.000.oo millones de pesos, pero posteriormente por haber entrado en funcionamiento los juzgados administrativos, mediante auto de 19 de julio de 2006 remitió el expediente a los juzgados de Nariño.

Indicó que mediante sentencia de 21 de agosto de 2009, la Juez séptima Administrativa de Pasto, anuló la Resolución No. 1561 de 2000, ordenó el reintegro del demandante al cargo del cual fue separado o a uno de mayor jerarquía y condenó a la E.S.E Hospital Universitario Departamental de Nariño a pagarle los salarios y prestaciones dejados de percibir, previo descuento de la remuneración que hubiera percibido en otras entidades estatales. Señaló que el Juzgado además condicionó la declaratorio de no solución de continuidad en el desempeño del cargo, y a que se constatará que durante la separación del mismo el actor no sirvió a otras entidades del Estado. Manifestó, que ambas partes apelaron el fallo, el demandante con el objeto de que no se hiciera ningún descuento y se declarará la no solución de continuidad que el a quo condicionó, y la entidad demandada a que se revocará la nulidad del acto acusado bajo el argumento de que sí el demandante ocupó el cargo de gerente desde el 1 de septiembre de 1998, ese mismo día su predecesor ya no lo era y, por ello, no pudo expedir los actos administrativos de terminación del encargo como subgerente de prestación de servicios y de comisión al actor para que desempeñara el cargo de gerente. Anotó que el Tribunal Administrativo de Nariño a través del fallo de 8 de octubre de 2010, confirmó la providencia apelada en todos sus aspectos, pero la revocó al declarar la no solución de continuidad solicitada por el demandante, ordenando que sobre el pago no se realizara ningún descuento.

Agregó, que posteriormente el demandante dentro de aquel proceso, solicitó que se adicionara en la sentencia la condena en costas al Hospital, pero mediante auto de 6 de mayo de 2011 el Tribunal negó dicha solicitud. I.3 Pretensiones. Solicita se tutelen los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso de la entidad accionante, y se ordene dejar sin efectos la sentencia de 8 de octubre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño y en su lugar se ordene al Tribunal decidir nuevamente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Alvaro Villacis Coral en primera instancia y no en segunda instancia, con aplicación de las normas que omitió y sin incurrir en las vías de hecho denunciadas.

I.4 DEFENSA.

I.4.1.- EL Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de su Presidenta, anotó que no es cierto que el Tribunal se hubiera despojado con falsa motivación de una competencia que tenia en primera instancia, coartando a la E.S.E Hospital Universitario Distrital de Nariño, de su derecho a acudir al Consejo de Estado en segunda instancia. Explicó que cuando entraron en funcionamiento los juzgados administrativos, para tramitar el proceso ordinario tuvo en cuenta la cuantía de las pretensiones al momento de interponerse la demanda, para luego remitirlo a los nuevos despachos judiciales. Aclaró que tal situación, jamás fue debatida por la accionante quien pretende dentro de la acción de tutela discutir la competencia del Tribunal. Agregó que no puede alegarse vulneración de los derechos fundamentales de defensa y debido proceso, cuando la entidad accionante E.S.E Hospital

Universitario Distrital de Nariño, tuvo la oportunidad dentro del proceso ordinario controvertir la presunta falta de competencia del Tribunal. Finalmente indicó que la tutela no cumple con el principio de inmediatez, porque ha transcurrido casi un año desde la fecha de notificación de la sentencia de 8 de octubre de 2010 acusada, a la fecha de presentación de la tutela. I.4.2.- Alvaro Germán Villacis Coral, tercero interesado en las resultas del proceso, señaló que la presente acción de tutela es improcedente porque la E.S.E Hospital Universitario Departamental de Nariño fue parte del proceso ordinario, en el cual no se le negó el acceso a la justicia, ni al debido proceso, ya que intervinó mediante apoderado judicial, tuvo la oportunidad de aportar, solicitar, practicar pruebas, de presentar recursos y nulidades. Anotó que no se cumple con el requisitos de inmediatez para presentar la tutela, al haber transcurrido mas de diez meses entre la fecha de notificación de la sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y el momento en que fue presentada la tutela. Explicó que con la entrada en vigencia de los juzgados administrativos, el Tribunal Administrativo de Nariño que conoció inicialmente el proceso ordinario, ordenó remitir el expediente a la Oficina Judicial, para que realizara el reparto ante los juzgados administrativos del Circuito de Pasto, de acuerdo con los artículos 42 de la Ley 270 de 1996 y 63 de la Ley 446 de 1998, sin constituirse un defecto orgánico como anota la entidad accionante. Consideró que como el proceso de nulidad y restablecimiento ya finalizó, no hay

lugar a utilizar la acción de tutela como una tercera instancia para alegar en ella nulidades no propuestas dentro de las etapas previstas en el proceso ordinario.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA: La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991. Dicha acción se establece como mecanismo subsidiario, es decir, que sólo procede cuando el afectado no disponga de otros instrumentos de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable.

En el presente asunto, la entidad actora pretende que se deje sin efectos, el fallo de 8 de octubre de 2010, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante el cual se anuló la Resolución No. 1561 de 5 de septiembre de 2000 expedida por ella y como consecuencia de lo anterior, el Tribunal profiera una nueva providencia favorable a sus intereses en primera instancia. Es claro para la Sala, que la demanda se dirige contra una providencia judicial, lo que hace que la acción de tutela sea improcedente. En efecto, sobre la procedencia de la acción de tutela para controvertir providencias judiciales, la Corte Constitucional ha sido enfática en sostener que no es viable, pues se quebrantarían entre otros, los principios de la cosa juzgada, autonomía judicial y seguridad jurídica.

La Corte Constitucional en el fallo T-173 del 17 de marzo de 1999, con ponencia de la Magistrada Martha Victoria Sáchica Méndez, consideró lo siguiente: “2. Improcedencia de la acción de tutela como una instancia adicional para revisar los fallos proferidos dentro de los procesos promovidos en ejercicio de acciones de cumplimiento Ahora bien, la Ley 393 de 1997 que desarrolló el artículo 87 superior, dispuso que esta acción se puede interponer por cualquier persona en primera instancia, ante los jueces administrativos y en segunda instancia, ante el Tribunal Contencioso Administrativo del departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo. No obstante, precisó que mientras entran en funcionamiento dichos juzgados, conocerán inicialmente de la acción los Tribunales Administrativos y en segunda instancia el Consejo de Estado. … de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 393 de 1997, para el trámite de la acción de cumplimiento solamente está prevista la posibilidad de que existan dos instancias, así: (…) En consecuencia, una vez agotadas ambas instancias es decir, debidamente ejecutoriada y en firme la sentencia del Consejo de Estado si hubo apelación, o la del Tribunal Administrativo si no la hubo, adquiere fuerza jurídica de cosa juzgada, sin que exista por lo tanto posibilidad alguna de invocar recurso o instancia adicional. … De lo anterior se deduce que, agotado el procedimiento y el trámite propio de una acción de tutela o de una de cumplimiento, e igualmente de una acción popular o de grupo, la providencia adoptada por el juez del conocimiento cuando no admita recursos

conforme a las reglas propias de su jurisdicción, hace tránsito a cosa juzgada y no podrá ser objeto de recurso alguno ni de otra acción para efectos de dejarla sin piso, y de esa manera, evadir su cumplimiento. En efecto, estima la Corte que atenta contra el correcto, adecuado y eficaz funcionamiento y acceso a la administración de justicia, la utilización incorrecta de los distintos mecanismos de protección de los derechos creados por la Carta del 1991, toda vez que el constituyente fue preciso y claro al disponer que cada uno de ellos cumple una finalidad y un objetivo específico y concreto, por lo que no pueden utilizarse de manera indiscriminada para lograr un fin particular que atenta contra su esencia y naturaleza y que entraba el funcionamiento de la administración de justicia. De esta manera, cuando se ha agotado el procedimiento fijado por La Constitución y la ley para la protección de los derechos fundamentales a través de la acción de tutela, no puede invocarse otro de los mecanismos de protección, como la acción de cumplimiento o las populares o de grupo, para tratar de dejar sin efecto la decisión del juez de tutela, cuando ella no es favorable o conveniente para quien la invocó, así como tampoco a la inversa, pretender por la vía de la acción de cumplimiento obtener el amparo de derechos fundamentales. (…) En ese orden de ideas, estima la Sala que no puede convertirse a la tutela en el instrumento, ya no sólo para revivir instancias agotadas o recursos que se vencieron por el transcurso del tiempo y la negligencia de su titular o para sustituir al juez ordinario, sino también para crear una nueva instancia o controvertir la sentencia

adoptada en un proceso especial y particular como el de cumplimiento, cuando la decisión resulta desfavorable a los intereses de su titular. … En consecuencia, al ser improcedente el amparo solicitado, esta Sala se abstendrá de entrar a examinar los hechos aducidos por el demandante para sustentar la presunta indebida e irregular interpretación dada por las autoridades judiciales accionadas, por lo que con fundamento en las consideraciones anteriores, habrá de confirmarse el fallo que se revisa en los términos consignados en esta providencia.”. (Resalta la Sala). Finalmente en sentencia C-543 de 1992, señaló: “No procede la acción de tutela contra ninguna providencia judicial, con la única salvedad del perjuicio irremediable, desde luego aplicada en este evento como mecanismo transitorio supeditado a la decisión definitiva que adopte el juez competente. (…) Se hace posible la acción de tutela respecto de actuaciones judiciales distintas de las providencias. (...) Se comprende en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando este medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela pues al tenor del artículo 86 de la constitución dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho. Bien puede afirmarse que, tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes. En el sentir de esta Corte nadie puede alegar que careció de

medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía. Pero, claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a claros principios constitucionales (Art. 29 y 31 de la Carta), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de salvación de sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario de la acción”. (Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-543 de

1992. M. P. José Gregorio Hernández Galindo).

Vale la pena resaltar que la Sala Plena del Consejo de Estado, inclusive antes de la expedición de la providencia transcrita, había mantenido invariable el criterio de la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales1. Sin embargo, la misma Corte Constitucional elaboró la tesis de la vía de hecho como excepción a la improcedencia de la acción de tutela contra las decisiones de los jueces, tesis que fue aplicada por esta Sala en numerosas oportunidades, hasta el 29 de junio de 2004, fecha en la cual la Sala Plena del Consejo de Estado concluyó que la acción de tutela no procede de manera alguna contra las decisiones judiciales, so pena de suplantar al juez competente, usurpar la función pública de administrar justicia y atentar contra el principio de autonomía de los

jueces2. A continuación se transcriben apartes de dicho lineamiento jurisprudencial: “3. El Juez de Tutela no puede suplantar al competente. “El juez de tutela, en ningún caso puede ejercer una función suplantadora de otro juez, y mucho menos cuando éste obra en ejercicio de mandatos constitucionales y con el propósito de salvaguardar la ley de leyes dentro de un especial marco de competencia constitucional. Y esto es apenas consecuencia de precisos ordenamientos superiores. En efecto, si bien es cierto que toda persona está facultada para incoar la acción que consagra el artículo 86 de la C.P., cuando sus derechos fundamentales constitucionales han sido vulnerados o se encuentran amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, caso en el cual, si la solicitud elevada debe prosperar, la correspondiente sentencia se proferirá en el sentido de que la autoridad actúe o se abstenga de hacerlo, no es menos evidente que este tipo de pronunciamiento no puede dirigirse a un Juez de la República en relación con su función de administrador de justicia, por resultar imposible jurídicamente impartirle órdenes a fin de 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de febrero de 1992 dictada en el expediente N°AC-015. M.P. Dr. Luis Eduardo Jaramillo. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de junio de 2004, dictada en el expediente AC-10203, Actora: Ana Beatriz Moreno Morales. M. P. Doctor Nicolás Pájaro Peñaranda. que dirima un conflicto de intereses o litigio judicial en determinado

sentido. Y al juez de tutela, a menos que resuelva incurrir en violación manifiesta de la Constitución, le está vedado, asimismo, dictar sentencia de reemplazo porque con ello suplantaría al juez competente y, por ende, le usurparía su función pública; conducta merecedora de reproche a la luz de normas especializadas del ordenamiento jurídico. Y es que, como se dijo antes, el fallo de tutela no puede salirse del límite fijado en el artículo 86 de la C.P., que consiste en mandar que el funcionario acusado “actúe o se abstenga de hacerlo”; orden de la que no son pasibles los jueces porque con ello se quebrantaría el artículo 228 de la C.P., el cual prescribe que el funcionamiento de la administración de justicia es autónomo ya que en virtud de tal autonomía los jueces, sometidos como están al imperio de la ley (artículo 230 del la C.P.) dirimirán las contiendas luego de realizar una labor interpretativa de las normas jurídicas, tomando como criterios auxiliares de su actividad judicial la equidad, la jurisprudencia, los principios generales de derecho y la doctrina. “... “De lo expuesto se desprende que la tutela, a la luz de la Constitución y la ley, no puede instaurarse contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, amén de que ello conduce a que la administración de justicia se concentre a la postre, en la Corte Constitucional y sea ésta la que diga la última palabra en las distintas áreas del derecho cuyo conocimiento incumbe a otras Cortes, ... En otras palabras: con la acción de tutela contra sentencias judiciales y con

el efecto que se acaba de aludir se transgrede de modo mayúsculo el mandato contenido en el artículo 228 de la C.P. que señala como característica de la Administración de Justicia el hecho de que su funcionamiento sea desconcentrado, lo que impone el respeto a las normas de competencia, sobre todo cuando éstas son de origen constitucional como la del Consejo de Estado para decidir las demandas de pérdida de investidura. “... “Si, pues, los artículos 11, 12 y 40 del decreto 2591 de 1.991, que abrían el espacio para que la tutela pudiera instaurarse contra los pronunciamientos de los jueces que pusieran fin a un proceso, fueron declarados inexequibles en su totalidad y por ende desaparecieron del mundo jurídico, tal como quedó explicado en los apartes del fallo C-543 de 1.992 que se transcribieron antes, resulta inadmisible, por constituir enorme desaguisado, que se siga permitiendo la tutela contra providencias judiciales con el inconsistente argumento de la infalibilidad de la Corte Constitucional; ... “... “Y en el fallo C-543/92, que constituye también cosa juzgada constitucional, se dijo que “…la misma idea de justicia sugiere la de un punto definitivo a partir del cual la sentencia no pueda ser modificada. Habiéndose llegado a él, una vez agotados todos los momentos procesales, concluidas las instancias de verificación jurídica sobre lo actuado y surtidos, si eran procedentes, los recursos extraordinarios previstos en la ley, no puede haber nuevas opciones de revisión del proceso, en cuanto la posibilidad

de que así suceda compromete en alto grado la prevalencia del interés general (art. 1º C.N.) , representado en la necesaria certidumbre de las decisiones judiciales” (Magistrado Ponente: Doctor Nicolás Pájaro Peñaranda). En sentido similar y con base en el anterior lineamiento, esta Sala en sentencia AC-00308 del 9 de julio de 2004, precisó que la tesis de la improcedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales tiene por finalidad la salvaguarda del principio de la seguridad jurídica. Sin embargo, en esa misma oportunidad, aclaró que dicho principio no constituye un valor absoluto, de manera que no pueden desconocerse otros valores de similar importancia en un Estado Social de Derecho como la paz, la convivencia pacífica o la existencia de un orden social justo, so pretexto de la protección del referido principio de la seguridad jurídica3. Dicha tesis ha sido acogida por esta Sala. Sin embargo, de manera excepcional, ha aceptado la procedencia de la tutela contra providencias judiciales en casos de violación del derecho de acceso a la administración de justicia4 cuando la persona afectada no tuvo siquiera la oportunidad de ingresar al proceso, pues en este caso no se quebranta la cosa juzgada ni la seguridad jurídica que caracterizan a las providencias judiciales que han puesto fin a un proceso, entendiendo la cosa juzgada como aquella que da a los fallos ejecutoriados el carácter de inmutables, intangibles, indiscutibles y obligatorios que, por lo mismo no pueden ser modificados. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia

del 9 de julio de 2004, proferida dentro del expediente No. 2004-00308, Actor Inés Velásquez de Velásquez, M.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. En el mismo sentido, ver sentencia de la misma fecha y ponente, expediente N°2004-0019-02, actor: William Enrique Salleg Taboada. 4 Ibídem. Es claro que, en este caso, la entidad actora no está de acuerdo con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Nariño, en la sentencia de 8 de octubre de 2010, lo cual no constituye una situación excepcional que dé lugar a conceder el amparo de los referidos derechos fundamentales, máxime si la accionante tuvo la oportunidad de controvertir las decisiones que le resultaron desfavorables en el respectivo proceso cuando actuó como parte demandada dentro del proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho que anuló la Resolución expedida por aquella entidad, y de ventilar su inconformidad respecto de la competencia del Tribunal para decidir el proceso en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A: PRIMERO: DENIEGASE por improcedente la presente acción de tutela.

SEGUNDO: NOTIFIQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE,

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 2 de febrero de 2012.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Presidente

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO