CE-11001-03-15-000-2011-01213-00(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial excepto cuando se afecta el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 21 de febrero de 2005, Rad. 2007-1345, MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01213-00(AC)

Actor: OMAR OSVALDO VILLA MONSALVE

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

1. ANTECEDENTES El señor Omar Osvaldo Villa Monsalve, actuando en nombre propio, interpone acción de tutela a fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y a las garantías judiciales, presuntamente vulnerados por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Medellín, el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Sexta de Decisión y la Procuraduría General de la Nación.

Los hechos fundamento de la acción de tutela son los siguientes: Interpuso acción popular contra el Banco Comercial AV VILLAS y el Municipio de Medellín, la cual fue radicada bajo el número 05001-33-31-006-2008-00078-01. Manifiesta no estar de acuerdo con las decisiones adoptadas por los jueces de

instancia, esto es, el Juzgado Sexto Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, en tanto no fueron decisiones de mérito, dado que no se tuvo en cuenta que el Banco Comercial AV VILLAS, creó un daño contingente al derecho colectivo a un ambiente visual sano por violación de la ley ambiental y porque no se ordenó la intervención de la autoridad administrativa competente para proteger el derecho colectivo en mención. Asegura que la decisión tomada desconoce precedentes tanto del Consejo de Estado como del mismo Tribunal Administrativo de Antioquia, en donde se reconoce la contaminación visual por la instalación de publicidad exterior, violando la normatividad vigente, esto es, la Ley 140 de 1994 y sus decretos reglamentarios. Indica que sus derechos también se ven afectados por la omisión en que incurrió la Procuraduría General de la Nación en primera instancia, al guardar silencio frente a la posición del juzgado de no ordenar la intervención de la autoridad administrativa encargada de proteger el derecho e interés colectivo al espacio público.

2. OBJETO DE TUTELA Solicita que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y a las garantías judiciales y, en consecuencia, se dejen si efectos las sentencias de 16 de julio de 2010 y 15 de febrero de 2011, proferidas por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Sexta de Decisión, que denegaron las pretensiones de la demanda de acción popular por carencia de objeto.

3. ACTUACIÓN PROCESAL La acción de tutela fue admitida mediante auto de 6 de septiembre de 2011, en el

que además se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia, al Juzgado Sexto Administrativo de Medellín y a la Procuraduría General de la Nación – Procurador 107 Administrativo, como demandados, y al Banco Comercial AV VILLAS y al Municipio de Medellín, como terceros interesados en las resultas del proceso, para que dentro del término de tres (3) días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Medellín, manifiesta que con la decisión adoptada no se incurre en ninguna vía de hecho, por cuanto el proceso de acción popular se desarrolló conforme al procedimiento que para tal fin establece la Ley 472 de 1998, y porque no es cierto que no se hubiere vinculado al proceso a la autoridad responsable de velar por los derechos al medio ambiente, pues dentro del auto admisorio de la demanda se puede ver que se vínculo al Área Metropolitana del Valle de Aburrá y que la misma autoridad dio contestación a la demanda. Razones por las cuales solicita que se declare improcedente la presente acción. El Tribunal Administrativo de Antioquia, se opone a las pretensiones de la demanda por considerar que el fallo se ajustó a derecho, pues obedeció al criterio adoptado por la Sala con ocasión del análisis que del material probatorio se efectuó. Advierte que la acción de tutela no procede contra providencias judiciales, razón por la cual solicita su rechazo. La Procuraduría 107 Administrativa de Medellín, manifiesta que el proceso de acción popular se surtió en cumplimiento de la normatividad vigente y que por el hecho de obtenerse un resultado negativo a las pretensiones solicitadas, no

puede aducirse violación a las garantías judiciales y al debido proceso, toda vez que las instancias observaron las formalidades que la ley impone a este tipo de procesos, pudiéndose ejercer el derecho de contradicción por parte del actor. En cuanto su intervención en los asuntos de acciones populares, dice que la misma no comprende un aspecto de necesidad por vía normativa, sino que se presente a partir de la discrecionalidad del agente para su efectiva intervención, la cual no podrá exceder el parámetro constitucional. La Procuraduría General de la Nación, se allana a lo manifestado por la Procuraduría 107 Administrativa de Medellín y solicita denegar la pretensión de amparo. El Banco Comercial AV VILLAS, dice que el demandante ha pretendido imputarle una violación de la ley que protege y defiende el derecho colectivo a un ambiente sano y al espacio público, cuando desde la audiencia de conciliación quedó establecido que no existe tal vulneración porque el letrero desapareció de la entidad en la medida en que la oficina se encuentra cerrada, y durante el tiempo que existió, AV VILLAS cumplió con todas las normas y requerimientos sobre el tema. Indica que las actuaciones del Juzgado Sexto Administrativo y del Tribunal Administrativo de Antioquia se ajustan a derecho y que el actor contó con todos los medios de defensa para alegar la irregularidad en la acción popular; adiciona que el proceso siempre estuvo vigilado oportunamente por parte de la Procuraduría Judicial, hechos por los cuales solicita abstenerse de tutelar los derechos invocados. El Municipio de Medellín, arguye que es falsa la afirmación relativa a que dentro

del trámite procesal no se ordenó la intervención de la autoridad administrativa encargada de proteger el interés colectivo presuntamente violado, por cuanto una vez fue admitida la acción popular, el despacho de conocimiento notificó y dio traslado al Alcalde del Municipio, quien a través de la Secretaría General requirió a la Subsecretaria de la Defensoría del Espacio Público –dependencia encargada de ejercer las funciones de control y vigilancia sobre la publicidad exterior visual dentro del Municipio de Medellína fin de que informara sobre su competencia con respecto al asunto, informe que efectivamente se profirió. Concluye que la presente acción es improcedente por cuanto no cumple con los presupuestos procesales que la jurisprudencia ha dispuesto para su admisión, además de estar afectada por el requisito de la inmediatez. Para resolver, se

4. CONSIDERA 4.1. Problema Jurídico Corresponde a la Sala analizar la procedencia de la presente acción, como quiera que pretende lograr la protección a los derechos al debido proceso y a las garantías judiciales del actor y, en consecuencia, que se dejen sin efectos los fallos de primera y segunda instancia, dictados dentro del proceso de acción popular Rad. No. 2008-00078, por considerar que los jueces no tomaron en cuenta que el Banco Comercial AV VILLAS, creó un daño contingente al derecho colectivo a un ambiente visual sano por violación de la ley ambiental y porque no se ordenó la intervención de la autoridad administrativa competente para proteger el derecho colectivo en mención. 4.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Carta Política establece la posibilidad de instaurar la acción de

tutela para reclamar ante los jueces mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y, según lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, este mecanismo sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que la referida acción se utilice como un instrumento transitorio en aras de evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá probarse. Asimismo, ha sido copiosa la jurisprudencia de la Corte Constitucional en manifestar que las acciones de tutela contra providencias judiciales son improcedentes cuando el demandante tenga a su alcance otro medio de defensa judicial o cuando teniéndolo no lo haya utilizado. Por ello es preciso advertir que la acción de tutela no tiene por objeto revivir términos judiciales expirados, ni constituye una instancia más dentro de un proceso ordinario, máxime cuando la persona afectada ha tenido a su disposición los recursos de ley y ha agotado las instancias existentes. Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación viene afirmando su improcedencia1 fundada 1 Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado. tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto No. 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C - 543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una

providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. Ha dicho la Sala que de aceptar la procedencia podrían quebrantarse pilares fundamentales del Estado Social de Derecho, como la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela. Los anteriores argumentos son compartidos en su integridad por esta Subsección. No obstante, es aceptable acudir mediante acción de tutela para controvertir una providencia judicial, cuando con ella se haya vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia, caso en el cual se podrían tutelar los derechos vulnerados siempre que aparezca clara su trasgresión. Dicha posición es procedente en tanto los pilares que se pretenden proteger con la improcedencia de la tutela en el caso de providencias judiciales, no han sido afectados por no haber sido adelantado el proceso, caso en el cual no es posible hablar de cosa juzgada, seguridad jurídica, etc. En atención a lo expuesto, estima la Sala necesario precisar que la procedencia de la acción de tutela, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 238), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un

proceso de tal naturaleza. 4.3. Caso concreto El actor interpuso acción popular contra el Banco AV VILLAS por la presunta vulneración al derecho colectivo a un ambiente visual sano y al goce del espacio público descontaminado, por la instalación de dos avisos publicitarios en una zona comercial donde sólo se permite la instalación de uno, transgrediendo de esta forma las especificaciones normativas previstas por la Ley 140 de 1994 y el Decreto 1683 de 2003; asimismo, contra el Municipio de Medellín por no ejercer el debido control de la publicidad exterior visual en el Municipio. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Medellín, mediante sentencia de 16 de julio de 2010, denegó por carencia de objeto las pretensiones de la demanda. Indicó que el actor no demostró en debida forma la existencia de los avisos publicitarios que presuntamente constituían la causa o amenaza a los derechos colectivos invocados, sin embargo, precisó que el despacho desplegó su actividad tendiente a constatar los hechos y encontró que los citados avisos ya no existían. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 15 de febrero de 2011, confirmó en su integridad la decisión del a quo, por encontrar que el actor no probó si los avisos publicitarios cumplían o no con la normatividad que regula el tema, esto es, la Ley 140 de 1994 y el Decreto 1673 de 2003, dado que al momento de realizar la inspección ocular de verificación de los hechos, ya no operaba dentro de la dirección suministrada por el actor el establecimiento de comercio “Banco AV VILLAS” sino el denominado “Hoteles Decameron”.

4.4. Análisis de la Sala Vistas las circunstancias del caso concreto y examinado en su integridad el expediente de acción popular remitido a esta Corporación en calidad de préstamo, no se encuentra dentro del mismo una actuación judicial de hecho que haga procedente el ejercicio de la presente acción, toda vez que el proceso se desarrolló con observancia de las instancias consagradas en la ley, las partes pudieron presentar y rebatir las pruebas obrantes en el plenario, allegar sus alegaciones, y las sentencias materia de discusión fueron fundamentadas de acuerdo con el material probatorio aportado al plenario. De igual forma, se constató que la autoridad administrativa encargada de la protección del derecho colectivo al espacio público y medio ambiente, sí fue vinculada al proceso. Vale la pena indicar, que los procedimientos adelantados no pueden ser revividos a través de la tutela, por cuanto no puede convertirse la sede constitucional en una instancia no consagrada por el ordenamiento jurídico para estudiar los argumentos del juez natural, dictaminados en razón a lo probado dentro de ese proceso y bajo unas consideraciones que le sirvieron de soporte. Lo que se observa en el presente caso, es una abierta disconformidad frente al análisis desarrollado en las diferentes instancias, hecho que no puede enmarcarse en una vía de hecho, frente a la que proceda la acción de tutela. Ahora, es preciso advertir que el análisis que debe realizarse en sede de tutela, no se compara con los alcances de las potestades de los jueces para la práctica y valoración de los medios de prueba dentro de un proceso en especial, ni para concluir sobre la conducencia de los mismos para la demostración de los hechos

en discusión. El juez de tutela cumple con la función de verificar si en la decisión pertinente se evidencia una irregularidad protuberante que vulnere el derecho al acceso a la administración de justicia, el derecho de defensa y el debido proceso. De advertirla, emite las órdenes con los parámetros constitucionales que sean necesarios para que el juez natural enmiende el error en que se incurrió con violación del ordenamiento superior. Las valoraciones efectuadas por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Medellín, y por el Tribunal Administrativo de Antioquia, constituyen el ejercicio del principio de autonomía e independencia judicial, respecto del cual le está vedado al juez constitucional cualquier juicio sobre una actuación que no extreme los límites de razonabilidad ni represente una trasgresión grave y protuberante de la normatividad vigente, de manera que haya ocasionado la vulneración de derechos fundamentales; en esa medida, el juez de tutela debe prescindir de cualquier consideración que implique discrepancia con el juicio que el fallador haya realizado en relación con las pruebas, cuando no se estructure una situación fáctica en la cual se vislumbre la lesión de derechos fundamentales. Como consecuencia de lo indicado, se concluye que no se transgreden los derechos del actor al debido proceso y a las garantías judiciales, pilares sobre los cuales se edifica el criterio para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales expuesto por esta Subsección, por ende la Sala dispondrá su rechazo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en

nombre de la República y por autoridad de la ley,

5. FALLA RECHÁZASE por improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Omar Osvaldo Villa Monsalve contra el Juzgado Sexto Administrativo de Medellín y el

Tribunal Administrativo de Antioquia. Se reconoce personería a la abogada Claudia Milena Orrego Ríos, como apoderada del Municipio de Medellín, en los términos y para los efectos del poder obrante a folio 78 del expediente. Se reconoce personería al abogado Clodomiro Rivera Garzón, como apoderado de la Procuraduría General de la Nación, en los términos y para los efectos del poder obrante a folio 29 del expediente. Devuélvase al despacho de origen, el expediente de acción popular radicado No. 05001-33-31-006-2008-00078-00, remitido a esta Corporación en calidad de préstamo. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO