CE-11001-03-15-000-2011-01235-01(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por controvertir decisión de Consejo de Estado, órgano de cierre de la jurisdicción Al respecto, se advierte que una de las providencias que se ataca se profirió por el Consejo de Estado como órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por lo que no es posible su discusión por vía de tutela por seguridad jurídica y por respeto al debido proceso, toda vez que no se puede permitir la interinidad de las decisiones, ni la existencia de la tutela como instancia última de todos los procesos y acciones, pues al ser órgano de cierre, sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables, máxime si se tiene en cuenta que lo que se pretende es reabrir el debate que dentro de los patrones de la legalidad, se agotó durante el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre las causales generales y específicas de procedencia de la acción de tutela, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, Exp: 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC)IJ, y Corte Constitucional sentencia C-590 de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., primero (1) de marzo de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01235-01(AC)

Actor: TERMOCANDELARIA S.C.A. - E.S.P Demandado: CONSEJO DE ESTADO Decide la Sala la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia de 24 de noviembre de 2011 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección “B”, que rechazó por improcedente el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES La sociedad Termocandelaria S.C.A E.S.P., a través de apoderado, instauró acción de tutela contra el Consejo de Estado - Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección “B”, al considerar vulnerado sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

Hechos De la lectura del escrito de tutela se advierten como relevantes los siguientes: La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios profirió la Resolución No. 20092400005055 de 26 de febrero de 2009, en la que sancionó a la sociedad Termocandelaria S.C.A. - E.S.P al pago de $495.906.200, al encontrarla responsable de la vulneración del artículo 27 de la Ley 413 de 1994. Contra la mencionada resolución se interpuso recurso de reposición que fue resuelto mediante la Resolución No. 200924000049675 de 2009, que confirmó la sanción. La parte actora instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones proferidas por la Superintendencia de Servicios Públicos

Domiciliarios, en el acápite de pruebas aportó copia simple de los actos administrativos demandados y solicitó que se oficiara a la entidad demandada para que allegara copia auténtica de las mismas. La acción en mención le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección “B” que, mediante auto de 26 de agosto de 2010, la inadmitió y ordenó allegar al expediente el poder, copia auténtica del certificado de existencia y representación legal y de los actos administrativos demandados, estimar razonadamente la cuantía y acreditar el agotamiento del requisito de procedibilidad. La sociedad Termocandelaria S.C.A - E.S.P., subsanó la demanda pero no aportó las copias auténticas de las resoluciones, por el contrario, solicitó de nuevo que se oficiara a la Superintendencia para que fuera esta la que las allegara. Por esta razón, al tribunal rechazó la demanda mediante auto de 23 de septiembre de 2010. El Consejo de Estado - Sección Primera, conoció de la apelación interpuesta contra el auto de rechazo y confirmó la decisión del a quo a través del auto de 31 de marzo de 2011. Petición De la lectura del escrito de tutela se advierte que la actora pretende la protección de los derechos fundamentales invocados y que, en consecuencia, se ordene a las entidades demandadas revocar las providencias en las que se decidió rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y admitir la demanda. Trámite previo Una vez avocado el conocimiento de la presente acción la Sección Segunda,

Subsección “B” del Consejo de Estado, mediante auto 14 de septiembre de 2011, ordenó notificar a las partes (Fl. 43-44). Oposiciones  El doctor Carlos Enrique Moreno Rubio, Magistrado de la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, presentó escrito de oposición, en el que solicitó que el amparo fuera denegado y afirmó que la decisión que rechazó la demanda, no incurrió en vía de hecho, en virtud de que, en materia de lo contencioso administrativo es causal de inadmisión no anexar copia auténtica de los actos administrativos demandados y que, en consecuencia, la falta de subsanación genera el rechazo, tal como lo consagra el artículo 139 del Código Contencioso Administrativo. Igualmente, adujó que la solicitud de oficiar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para que fuera esta la que aportara la copia auténtica de las resoluciones demandadas fue inoportuna y no cumplió con los requisitos normativos del artículo 139 del C.C.A. También, consideró que la parte actora debió interponer recurso de reposición contra el auto inadmisorio, en el que explicara las razones por las que no se encontraba de acuerdo con esa decisión. Por último, argumentó que no se cumple con el requisito de inmediatez, puesto que, las actuaciones que dieron origen a la tutela, fueron de 23 de septiembre de 2010 y 31 de marzo de 2011 y la acción se interpuso hasta septiembre de 2011.  El doctor Marco Antonio Velilla Moreno, Consejero de la Sección Primera

del Consejo de Estado, presentó escrito en el que solicitó que fueran denegadas las pretensiones de la demanda, por considerar que la acción de tutela es improcedente contra providencias judiciales que pongan fin a un proceso o actuación, fundamentó su argumento en la sentencia C-543 de 1992 y en variados pronunciamientos de esta Corporación al respecto. Por último, sostuvo que frente a la necesidad de allegar copias auténticas de los actos administrativos demandados en procesos ordinarios, la Sección Primera del Consejo de Estado ya ha adoptado una posición reiterada y uniforme. Sentencia impugnada El Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección “B” mediante sentencia de 24 de noviembre de 2011, rechazó por improcedente el amparo solicitado. Luego de realizar un análisis detallado de las pruebas aportadas al proceso, consideró que la parte actora debió manifestar su inconformidad frente al auto que inadmitió la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a través de la interposición del recurso de reposición. Por lo anterior, el a quo concluyó que la sociedad Termocandelaria S.C.A. E.S.P. no podía sustituir los mecanismos ordinarios dejados de agotar con la interposición de la acción de tutela, pues, en esos casos, resulta improcedente la solicitud de amparo. Agregó que de haberse acreditado la interposición de los recursos, también sería improcedente la tutela, pues, el juez de tutela no puede invadir los dominios funcionales del juez natural, en virtud de que, las autoridades accionadas

analizaron el caso bajo la normativa aplicable para ello, en la que se consagra como causal de rechazo de la demanda la no subsanación de la misma. Impugnación La parte actora inconforme con la anterior decisión la impugnó e insistió en los argumentos del escrito inicial.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece:" Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que por sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que contemplaban la posibilidad de formular tutela contra providencias judiciales. Sostuvo la Corte que la procedencia del amparo frente a autos y sentencias es contraria a la seguridad jurídica, al derecho de acceso a la administración de justicia y a los principios de autonomía e independencia judicial. Sin embargo, en la misma decisión se previó la procedencia de la tutela respecto

de “actuaciones de hecho” imputables a funcionarios judiciales que desconocieran o amenazaran derechos fundamentales, o, que propiciaran la configuración de un perjuicio irremediable1. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, aun antes de la aludida sentencia de constitucionalidad, desestimó la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que no existe norma en el ordenamiento que así lo permita2. Esta posición se ha morigerado en las Secciones y Subsecciones de la Corporación, pues, de manera excepcionalísima, a través de tutela, se han estudiado providencias judiciales en las que se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad3. No obstante, no se puede perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales. Esta tesis obedece a que el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y,

algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. Ahora bien, ante la improbable insuficiencia de los aludidos recursos y con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución, procedería la tutela de forma excepcionalísima para enmendar providencias judiciales. 1 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992, MP. doctor José Gregorio Hernández Galindo. 2 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 1992, Exp. AC 015, CP. doctor Luis Eduardo Jaramillo y auto de 13 de junio de 2006, Exp. IJ-03194, CP. doctora Ligia López Díaz. 3 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, CP. doctora Martha Sofía Sanz Tobón., de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01, ambas con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01, CP. doctor Luis Rafael Vergara Quintero. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición

expresa del constituyente (Art. 237 -1, 234, 241 de la CP) y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en materia Jurisdiccional Disciplinaria. En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de estas decisiones, pues, resuelven asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones del juez de cierre4. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en principio, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. Tal metodología constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. Inicialmente la Corte invocó “la vía de hecho” 5 como fundamento para estudiar las providencias judiciales que incurrieran en amenaza o violación flagrante, caprichosa y grosera de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia6. Esta postura se unificó y precisó en sentencias SU-1184 de 2001 (MP. doctor Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002 (MP. doctor Manuel José Cepeda Espinosa).

En los últimos años, la noción de “vía de hecho” se ha ampliado al punto de que la Corte ha sostenido que, a través de la acción de tutela, es posible controvertir providencias judiciales por defectos distintos al sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. Conforme a esta ampliación no es necesario que la decisión 4 Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora Ana Margarita Olaya Forero. 5 La Corte Constitucional en la sentencia T-231 de 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz determinó los defectos que constituyen la vía de hecho, enunciados como sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. 6 Ver entre otras sentencias: T-173 de 1993 y T-231 de 1994. judicial desconozca de modo flagrante y grosero la Constitución, basta que incurra en las “causales genéricas de procedibilidad”. En la sentencia C-590 de 2005 se enunciaron las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia, estos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y

extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii)Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv)Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v)Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi)Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establezca el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. Además, en el caso concreto, las providencias que la parte actora pretende controvertir son las proferidas por el 23 de septiembre de 2010 y el 31 de marzo de 2011 por Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Primera del Consejo de Estado, respectivamente, que rechazaron la demanda de nulidad y

restablecimiento del derecho que promovió Termocandelaria S.C.A. Al respecto, se advierte que una de las providencias que se ataca se profirió por el Consejo de Estado como órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por lo que no es posible su discusión por vía de tutela por seguridad jurídica y por respeto al debido proceso, toda vez que no se puede permitir la interinidad de las decisiones, ni la existencia de la tutela como instancia última de todos los procesos y acciones, pues al ser órgano de cierre, sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables, máxime si se tiene en cuenta que lo que se pretende es reabrir el debate que dentro de los patrones de la legalidad, se agotó durante el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Se concluye que el excepcional estudio de providencias judiciales por parte del juez de tutela no incluye las decisiones dictadas por las Altas Cortes como órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones, como se indicó en párrafos anteriores. Por las razones expuestas, esta Sala confirmará la sentencia de 24 de noviembre de 2011 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección “B”, que rechazó por improcedente el amparo solicitado. Lo anterior, bajo el entendido de que el a quo debió negar por improcedente la solicitud de tutela y no rechazarla como en efecto lo hizo, toda vez que el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 consagra causales de improcedencia de la acción de tutela no de rechazo. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1. CONFIRMASE la sentencia de 24 de noviembre de 2011 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección “B”, que rechazó por improcedente el amparo solicitado.

2. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo, Cópiese, notifíquese, cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS MARTHA TERESA BRICEÑO DE

VALENCIA Presidente de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRIGUEZ