CE-11001-03-15-000-2011-01266-00(AC)-2011

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Sólo es viable cuando se aduce afectación de debido proceso, derecho a la defensa y acceso a la administración de justicia / JUEZ DE TUTELA Y JUEZ NATURAL - Potestades Ahora, es preciso advertir que el análisis que debe realizarse en sede de tutela no se compara con los alcances de las potestades de los jueces para la práctica y valoración de los medios de prueba dentro de un proceso en especial, ni para concluir sobre la conducencia de los mismos para la demostración de los hechos en discusión. El juez de tutela cumple con la función de verificar si en la decisión pertinente se evidencia una irregularidad protuberante que vulnere el derecho al acceso a la administración de justicia, el derecho de defensa y el debido proceso. De advertirla, emite las órdenes con los parámetros constitucionales que sean necesarios para que el juez natural enmiende el error en que se incurrió con violación del ordenamiento superior. Es así como las valoraciones hechas por los juzgadores dentro del proceso contractual, constituyen el ejercicio del principio de autonomía e independencia judicial, respecto del cual le está vedado al juez constitucional cualquier juicio sobre una actuación que no extreme los límites de razonabilidad ni represente una trasgresión grave y protuberante de la normatividad vigente, de manera que haya ocasionado la vulneración del derecho al debido proceso, lo que no ocurrió en el presente caso.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 6

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01266-00(AC)

Actor: JOSE MANUEL BRICEÑO MURILLO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTRO

1. ANTECEDENTES El señor José Manuel Briceño Murillo, por intermedio de apoderado, interpone acción de tutela a fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, el trabajo y el acceso material y no meramente formal a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “C”.

Expone como hechos que laboró al servicio de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, en el empleo de operario calificado, Código 5300, Grado 13, amparado por los derechos de carrera administrativa. En vigencia de la Ley de Garantías Electorales, la CAR expidió el Acuerdo No. 46 de 2006 por medio del cual modificó la planta de personal, y el oficio 2006-00001152-2 de 23 de enero de 2006 que dio por terminado su vínculo laboral con la entidad. En virtud de lo anterior presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho invocando las causales de falsa motivación, desvío de poder, violación normativa, igualdad, violación de normas de carrera administrativa y violación de

la ley de garantías. En primera instancia el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá decretó la nulidad temporal de los actos administrativos demandados, mientras cesaba la prohibición legal de modificar la nómina de empleados contenida en la ley de garantías electorales, momento en el cual cobraría validez, razón por la cual se abstuvo de ordenar el reintegro y ordenó el pago de tan sólo un mes de salario. En segunda instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “C”, confirmó la decisión de instancia y señaló que el restablecimiento del derecho sólo debía darse por el término de extensión de la prohibición. Manifiesta que esta interpretación abre camino para que las entidades violenten la prohibición de modificar las plantas de personal en vigencia de la ley de garantías electorales que tiene por objeto garantizar la esencia del sufragio, y permite los ofrecimientos burocráticos en plena campaña electoral, condicionándolos al resultado obtenido, es decir, al apoyo recibido por los sufragantes, situación que se hace más grave en entidades como las CAR en cuya Asamblea Corporativa y Consejo Directivo por disposición de la Ley 99 de 1993, tienen asiento los Gobernadores de Boyacá y Cundinamarca, el Alcalde Mayor de Bogotá, todos los Alcaldes de Cundinamarca y seis Alcaldes de Boyacá. Finalmente manifiesta que las sentencias atacadas violan el precedente adoptado por la Corte Constitucional en la sentencia C-1153 de 11 de noviembre de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, en la que se ejerció el control de

constitucionalidad sobre el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 de garantías electorales, el cual fue declarado inexequible condicionalmente al encontrar ajustada a la Carta Política la prohibición de modificar la nómina de los entes territoriales que dirijan, o en los cuales participen Gobernadores, Alcaldes, Secretarios, Gerentes y Directores de entidades descentralizadas del orden Municipal, Distrital o Departamental durante los cuatro meses anteriores a cargos de elección popular.

2. OBJETO DE TUTELA Solicita que se dejen sin efectos en aquello que le resulte desfavorable, las sentencias de 30 de agosto de 2010 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá y de 22 de julio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “C” y en consecuencia, se ordene tomar una nueva decisión en la que se disponga el restablecimiento pleno de sus derechos (reintegro y pago de salarios).

3. ACTUACION PROCESAL La acción de tutela fue admitida mediante auto de 15 de septiembre de 2011, en que además se ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “C” y al Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, como demandados, y de igual forma a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, como tercero interesado en las resultas del proceso, para que dentro del término de tres (3) días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el

respectivo informe. El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogota aduce haber adelantado todas las actuaciones tendientes a garantizar los derechos del actor, y que los argumentos esgrimidos en la demanda de tutela no corresponden a la realidad fáctica ni legal que originó la decisión de primera instancia, pues esta se profirió conforme a los documentos allegados con el líbelo demandatorio. En cuanto al cargo de violación del precedente constitucional, dijo que el actor no describe cuales son los pronunciamientos judiciales desconocidos por los juzgadores dentro de los cuales se pueda establecer que la decisión se separó abiertamente de la línea jurisprudencia trazada. Arguye que la decisión de declaratoria de nulidad temporal, fue asumida tomando en consideración el antecedente proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “C”, sentencia de 29 de octubre de 2009, expediente No. 2006-4017-02. M.P. Ilvar Nelson Arévalo Perico, actora: Clara Marcela Laverde Tozcano contra la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “C” se opone a las pretensiones del actor al manifestar que su decisión se adoptó conforme a derecho y de acuerdo a un análisis fáctico y jurídico serio realizado al caso en particular, razón por la cual indica que no existe vulneración a los derechos invocados. La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca señala que la presente acción se torna improcedente por cuanto hay inexistencia de vía de hecho frente al denunciado desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional ya que

los supuestos de hecho y de derecho no son iguales al caso debatido y porque no se observa ninguna conducta que haya atentado contra los derechos fundamentales del actor. Dijo que tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca como el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá, poseen plena competencia para reconocer los efectos jurídicos de las actuaciones y pruebas practicadas en un proceso, los efectos extintivos de responsabilidad, como la potestad para modular los efectos de sus decisiones, por lo que el hecho de que las sentencias hubieren sido desfavorables a sus intereses, ello no implica que la decisión adoptada sea constitutiva de una vía de hecho, esto es, no la legitima para acudir en tutela y menos aún cuando no ha demostrado los supuestos de hecho de las normas cuya aplicación solicita, por lo que simplemente se pretende volver a revivir una discusión plenamente superada en la jurisdicción. Para resolver, se

4. CONSIDERA 4.1. Problema Jurídico Corresponde a la Sala analizar la procedencia de la presente acción como quiera que se pretende por medio de esta dejar sin efectos en aquello que le resulte desfavorable al actor, las sentencias de 30 de agosto de 2010 proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá y de 22 de julio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda –

Subsección “C”. Como quiera que las pretensiones se encaminan a dejar sendas providencias judiciales, es menester, en primer término, efectuar un examen de la procedibilidad de la acción de tutela. 4.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales

El artículo 86 de la Carta Política establece la posibilidad de instaurar la acción de tutela para reclamar ante los jueces mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y, según lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, este mecanismo sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que la referida acción se utilice como un instrumento transitorio en aras de evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá probarse. Asimismo, ha sido copiosa la jurisprudencia de la Corte Constitucional en manifestar que las acciones de tutela contra providencias judiciales son improcedentes cuando el demandante tenga a su alcance otro medio de defensa judicial o cuando teniéndolo no lo haya utilizado. Por ello es preciso advertir que la acción de tutela no tiene por objeto revivir términos judiciales expirados, ni constituye una instancia más dentro de un proceso ordinario, máxime cuando la persona afectada ha tenido a su disposición los recursos de ley y ha agotado las instancias existentes. Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación viene afirmando su improcedencia1 fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto No. 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C - 543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del medio de

defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. Ha dicho la Sala que de aceptar la procedencia podrían quebrantarse pilares fundamentales del Estado Social de Derecho, como la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela. Los anteriores argumentos son compartidos en su integridad por esta Subsección. No obstante, es aceptable acudir mediante acción de tutela para controvertir una providencia judicial, cuando con ella se haya vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia, caso en el cual se podrían tutelar los derechos vulnerados siempre que aparezca clara su trasgresión. Dicha posición es procedente en tanto los pilares que se pretenden proteger con la improcedencia de la tutela en el caso de providencias judiciales, no han sido 1 Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado. afectados por no haber sido adelantado el proceso, caso en el cual no es posible hablar de cosa juzgada, seguridad jurídica, etc. En atención a lo expuesto, estima la Sala necesario precisar que la procedencia de la acción de tutela, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 238), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un

proceso de tal naturaleza. 4.3. Caso Concreto Como se dejo visto el actor somete al estudio es esta Sala las Providencias emitidas por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección “C”, dentro del proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho Radicado No. 25000-23-25-000-2006-05424-01 iniciado por el actor contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR. En dicho proceso se pretendió entre otros aspectos la nulidad del artículo primero del Acuerdo No. 046 de 28 de diciembre de 2005, que suprimió el cargo de operario calificado, Código 5300, Grado 13 en el que estaba nombrado el actor y el Oficio No. 2006-0000-01155-2 del 23 de enero de 2006 que lo retiró del servicio. El Juzgado al desatar la primera instancia declaró la nulidad parcial, en cuanto a su vigencia se refiere, el Acuerdo No. 046 de 28 de diciembre de 2005, en el entendido de que los efectos de supresión solamente podían producir efectos a partir del 13 de marzo de 2006. Encontró que si bien la entidad demandada actúo en ejercicio de un procedimiento reglado de reestructuración, la potestad de la administración estaba suspendida temporalmente desde el 12 de noviembre de 2005 hasta el 12 de marzo de 2006, conforme a lo establecido en el artículo 38 de la Ley 996 de 2005, es decir, se inobservó el periodo de garantías preelectorales

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al conocer el recurso de apelación, confirmó la decisión al concluir que si bien la expedición del Acuerdo No. 046 de 2005 no acusa vicio alguno de nulidad en sí mismo, los efectos de su aplicación en época electoral, resultan contrarios a la ley de garantías, por cuanto no podía la administración de la CAR en vigencia de la ley, proceder a la modificación de la nómina como consecuencia del proceso de reestructuración, pues si bien dicho proceso no está prohibido en sí mismo durante el periodo electoral, si resulta violatorio que se produzca algún retiro durante su vigencia, pues ha debido posponerse para hacerlo efectivo, y en este sentido, es la ejecución del retiro la que resulta irregular dentro del presente asunto dado que se debió esperar para su ejecución después de concluida la contienda electoral. 4.5. Análisis de la Sala Vistas las circunstancias del caso concreto se evidencia que la inconformidad del actor radica en la decisión tomada por los jueces de instancia en declarar parcialmente la nulidad del Acuerdo No. 046 de 2005 en virtud del cual se suprimió el cargo que venía desempeñando en la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, mientras se surtía la vigencia de la ley de garantías, sin embargo, visto en su integridad el expediente de acción de nulidad y restablecimiento del derecho remitido a esta Corporación en calidad de préstamo, junto con las providencias allí emitidas, encuentra la Sala que del extenso análisis efectuado por los jueces de instancia en el caso concreto, estos tomaron una decisión acertada respecto del asunto sometido a estudio.

En efecto tal y como se evidenció en párrafos anteriores, se llegó a la conclusión de que el proceso de reestructuración dentro de las entidades estatales no esta en sí mismo prohibido durante la vigencia de la ley de garantías, sino que la actuación censurada está en realizar la desvinculación de los empleados públicos dentro de esta, hecho que en efecto sucedió dentro del presente caso, dado que el actor fue desvinculado del ejercicio de su cargo dentro del tiempo no autorizado para ello, razón por la cual se justifica el hecho de que la entidad haya declarado la nulidad parcial del acto administrativo demandado, mientras se surtía la vigencia de la Ley 996 de 2005. En otras palabras, el proceso culminó con decisiones de fondo, dictadas conforme a los elementos fácticos, jurídicos y probatorios proporcionados, efectuando un análisis del material probatorio recaudado, con desarrollo de todas las etapas procesales consagradas por el ordenamiento jurídico, donde la tutelante, entonces actor, pudo ejercer su derecho de contradicción en legal forma. En cuanto al argumento de inconformidad planteado por el actor en el escrito introductorio respecto de que los jueces no tuvieron en cuenta el antecedente jurisprudencial sentado por la Corte Constitucional en sentencia C-1153 de 2005, se tiene que si bien esta refiere a la imposibilidad que tienen las entidades estatales de modificar la nómina de los entes territoriales durante la vigencia de la ley de garantías electorales, tal disposición fue respetada por los juzgadores, dado que estos postergaron la fecha en que surtiría efectos el proceso de restructuración de la CAR, una vez se dejó visto que tal proceso se desarrolló

conforme a los parámetros legales previstos para ello. Ahora, es preciso advertir que el análisis que debe realizarse en la sede de tutela, no se compara con los alcances de las potestades de los jueces para la práctica y valoración de los medios de prueba dentro de un proceso en especial, ni para concluir sobre la conducencia de los mismos para la demostración de los hechos en discusión. El juez de tutela cumple con la función de verificar si en la decisión pertinente se evidencia una irregularidad protuberante que vulnere el derecho al acceso a la administración de justicia, el derecho de defensa y el debido proceso. De advertirla, emite las órdenes con los parámetros constitucionales que sean necesarios para que el juez natural enmiende el error en que se incurrió con violación del ordenamiento superior. Es así como las valoraciones hechas por los juzgadores dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, constituyen el ejercicio del principio de autonomía e independencia judicial, respecto del cual le está vedado al juez constitucional cualquier juicio sobre una actuación que no extreme los límites de razonabilidad ni represente una trasgresión grave y protuberante de la normatividad vigente, de manera que haya ocasionado la vulneración del derecho al debido proceso, lo que no ocurrió en el presente caso. En esta medida el juez de tutela debe prescindir de cualquier consideración que implique discrepancia con el juicio que el fallador haya realizado en relación con las pruebas, cuando no se estructure una situación fáctica en la cual se vislumbre la lesión de derechos fundamentales. Por las razones que anteceden, es evidente la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto se adelantó el trámite procesal de rigor en el que finalmente el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió confirmar la providencia del Juzgado. Con base en los planteamientos expuestos y sin necesidad de más consideraciones al respecto, la Sala rechazará la acción de tutela sub examine por improcedente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

5. FALLA RECHAZASE por improcedente la solicitud de tutela interpuesta por el señor José Manuel Briceño Murillo contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “C” y el Juzgado Primero Administrativo de

Descongestión del Circuito de Bogotá. Se reconoce personería al abogado Luis Carlos Vergel Hernández como apoderado de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en los términos y para los efectos del poder obrante a folio 183 del expediente. Devuélvase al despacho de origen el expediente de acción de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 25000-23-25-000-2006-05424-01, remitido a esta Corporación en calidad de préstamo. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GOMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCON

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO