CE-11001-03-15-000-2011-01274-01(AC)-2020

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Acción de tutela no es una instancia para desatar desacuerdos de interpretación frente a las decisiones de organismos judiciales Si bien la accionante discrepa de la interpretación efectuada por los órganos judiciales accionados, lo cierto es que las decisiones adoptadas por dichas autoridades responden a criterios de interpretación expuestos de manera razonada, que no implican el desbordamiento del orden jurídico, por lo que la divergencia planteada en la presente acción de tutela, al decir de la Corte Constitucional, no constituye el desconocimiento del derecho al debido proceso. (…) Ese desacuerdo en la interpretación no puede ser desatado mediante el ejercicio de la acción de tutela, pues de ser así se vulneraría la autonomía funcional de los jueces naturales, y se convertiría esta acción en un escenario para evaluar el grado de convencimiento de los razonamientos de los jueces cuando no actúen como jueces constitucionales. (…) No obstante se rechazó por improcedente la tutela solicitada, esta Sala entiende que lo que procede es negarla por improcedente, y bajo ese entendido confirmará el fallo impugnado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil once (2011).

Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01274-01(AC)

Actor: MARÍA ELVIRA MURILLO BUSTOS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A” Y OTRO Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 27 de septiembre de 2011, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, que rechazó por improcedente la presente acción de tutela.

I. ANTECEDENTES La señora MARÍA ELVIRA MURILLO BUSTOS instauró acción de tutela contra el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

A. Hechos y fundamentos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: La señora MARÍA ELVIRA MURILLO BUSTOS, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó que se declarara la ilegalidad de los actos administrativos proferidos por el Departamento de Cundinamarca que le negaron el reconocimiento y pago de salarios y demás prestaciones sociales a las que, considera, tiene derecho por el período comprendido entre el 29 de septiembre de 2005 y el 24 de mayo de 2006.

El proceso fue resuelto en primera instancia por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Bogotá, mediante sentencia de 16 de julio de 2010, en el sentido de negar las pretensiones de la acción. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante fallo del 11 de agosto de 2011, confirmó la decisión proferida por el a

quo.

B. Pretensiones: Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “… solicito comedidamente se conmine y ordene al JUZGADO

TERCERO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DEL

CIRCUITO DE BOGOTÁ y a la SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, que en el proceso N°.

110013331011200700006901, DEMANDANTE: MARÍA ELVIRA MURILLO BUSTOS, DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA que deben dictar sentencia ordenando el pago de mis acreencias laborales como en derecho corresponde” (f. 18). Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por parte del Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección “A”, mediante auto del 19 de septiembre de 2011, ordenó notificar a las partes. (f. 108)

C. Oposición La titular del Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Circuito de Bogotá manifestó que la decisión atacada no incurrió en ninguno de los defectos que hacen procedente la acción de tutela contra providencia judicial por cuanto se dictó en observancia de las normas legales y reglamentarias aplicables a la materia, según las cuales “… el pago de los sueldos o cualquiera otra forma de remuneración a los empleados públicos y los trabajadores oficiales del orden nacional, departamental, municipal y de las empresas y establecimientos públicos, procede por servicios efectivamente rendido o prestados.” Los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se pronunciaron en relación con la presente acción de tutela.

D. Providencia impugnada.

El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en sentencia del 13 de septiembre de 2011, rechazó por improcedente la presente acción de tutela, al considerar que las sentencias objeto de censura fueron proferidas conforme con la normatividad aplicable y que una decisión en contrario atentaría contra los principios constitucionales de autonomía e independencia de los jueces de la República.

E. Impugnación La actora IMPUGNÓ la anterior decisión apoyándose en los argumentos expuestos en el escrito de tutela y expresó que la decisión impugnada incurrió en una denegación de justicia al haber rechazado la acción de tutela.

Reiteró que la decisión del juez obedeció a una interpretación subjetiva, pues quedó demostrado que la administración le negó el pago de sus acreencias, a pesar de haberse demostrado, que si bien no prestó sus servicios durante el periodo en litigio, fue por causas imputables a esta

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual, en principio,

procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial. En el evento de existir esa otra herramienta de defensa, la tutela será procedente si se alega que se propone como mecanismo transitorio con el que se busca evitar un perjuicio irremediable. Mediante el ejercicio de la presente acción la señora MARÍA ELVIRA MURILLO BUSTOS pretende que se revoquen los fallos dictados por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, el 16 de julio de 2010 y el 11 de agosto de 2011, respectivamente, mediante los cuales se negaron las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra el Departamento de Cundinamarca. La procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ha sido reconocida de manera expresa por la Honorable Corte Constitucional. En la sentencia C-590 de 2005, con ponencia del doctor JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO, recogió los requisitos generales y especiales (eventos determinantes), de procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Como requisitos generales estableció los siguientes: “a. Que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional.” “b. Que se hayan agotado todos los medios – ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable”.1 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la

tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.2 “d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.3 “e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.4 “f. que no se trate de sentencias de tutela.5 En esa providencia la Corte determinó que luego de verificarse el cumplimiento de los anteriores requisitos generales de procedencia de la tutela, se debe proceder a establecer si ha ocurrido uno de los siguientes eventos determinantes para la prosperidad de la acción de tutela contra la providencia judicial cuestionada: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, sucede en los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales6 o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que ocurre cuando el juez o tribunal fue víctima de un

engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de 1 Sentencia T-504 de 2000. 2 Sentencia T-315 de 2005. 3 Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de 2000. 4 Sentencia T-658 de 1998. 5 Sentencias T088 de 1999 y SU-1219 de 2001. 6 Sentencia T-522 de 2001. sus decisiones, en el entendido de que precisamente en la motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, fenómeno que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Para la Sección Cuarta la acción de tutela resulta procedente, de manera excepcional, contra providencias judiciales, excluyendo las providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, máximos órganos de la respectiva jurisdicción; y por el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Disciplinaria – como máximo órgano en materia Jurisdiccional Disciplinaria, en razón a que cuando estos órganos judiciales se

pronuncian, ponen fin a un largo recorrido judicial en el que los involucrados han contado con todos los medios legales para hacer valer sus derechos, amén de que la seguridad y estabilidad jurídicas ameritan necesarias definiciones que al más alto nivel pongan fin a debates que, de lo contrario, serían interminables. Caso concreto De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial se cumplen en el caso propuesto, razón por la cual se debe proceder a verificar si se violaron los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la accionante por haber incurrido el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Bogotá en defecto sustantivo o material. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha definido que el defecto material o sustantivo se produce cuando el juez toma una decisión con fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso concreto, lo que genera una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión. La Corte Constitucional en sentencia SU-159/02, con ponencia del doctor Manuel José Cepeda Espinosa, adujo que el defecto material o sustantivo “… opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii) porque ella es

claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv) porque ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador…”. El defecto sustantivo también puede presentarse cuando se interpreta una norma en forma incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto, la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente. Frente al defecto sustantivo por interpretación errónea, la jurisprudencia ha sido enfática en predicar que no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse vulneratoria del derecho al debido proceso, sino que ésta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad. En el caso propuesto la accionante señaló que los despachos judiciales accionados realizaron una interpretación subjetiva y apartada de los hechos expuestos en la demanda, la cual los llevó a concluir que no tenía derecho al pago de sus acreencias laborales por el periodo comprendido entre el 29 de septiembre de 2005 y el 24 de mayo de 2006, toda vez que no laboró. Agregó que “… esta apreciación raya de toda lógica jurídica, porque si no laboré fue precisamente por el error y culpa de la administración; situación ésta que no puede convertirse en un castigo para mi, en el sentido de cercenarme mis

derechos; pues en estricto derecho la administración no puede ser premiada por sus abusos y desmanes, todo lo contrario es la administración la que debe soportar sus propios abusos y por ello debe responder”. El juzgado accionado en la providencia atacada concluyó que “… el soporte de un pago por servicios es la propia relación laboral, de modo que no es posible erogar el dinero del patrimonio público sin que haya una debida contraprestación, es decir, no puede haber pagos o ingresos si estos no son causados.” De otra parte, el Tribunal accionado confirmó el fallo impugnado, al considerar que “… de acuerdo a lo establecido por el Decreto 1227 de 2005, en el artículo 87, no es posible acceder a lo pretendido por la demandante en cuanto a la reclamación que efectúa, en el sentido de que se ordene el reconocimiento y pago de los salarios, prestaciones sociales y demás, durante el periodo comprendido entre el 29 de septiembre de 2005 al 24 de mayo de 2006, toda vez que no existe causa legal que origine dicho pago, por tal razón no es posible cancelar salarios ni prestaciones sociales por el tiempo que no laboró”. En aplicación de lo anterior, el Tribunal concluyó que “… que la parte accionada no tienen derecho al reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales que no le fueron canceladas desde el 29 de septiembre de 2005 al 24 de mayo de 2006, como consecuencia de la supresión del cargo y posteriormente la reincorporación administrativa a la planta de personal del Departamento de Cundinamarca, ordenada por la Comisión Nacional del Servicio Civil”. Si bien la accionante discrepa de la interpretación efectuada por los órganos

judiciales accionados, lo cierto es que las decisiones adoptadas por dichas autoridades responden a criterios de interpretación expuestos de manera razonada, que no implican el desbordamiento del orden jurídico, por lo que la divergencia planteada en la presente acción de tutela, al decir de la Corte Constitucional, no constituye el desconocimiento del derecho al debido proceso. Ese desacuerdo en la interpretación no puede ser desatado mediante el ejercicio de la acción de tutela, pues de ser así se vulneraría la autonomía funcional de los jueces naturales, y se convertiría esta acción en un escenario para evaluar el grado de convencimiento de los razonamientos de los jueces cuando no actúen como jueces constitucionales. La Corte Constitucional en sentencia T-310/09, con ponencia del doctor Luis Ernesto Vargas Silva, señaló: “(…) … el procedimiento de tutela no puede utilizarse para obtener que un juez diferente al que conoce del proceso ordinario intervenga inopinadamente para modificar el rumbo del mismo con base en una interpretación diversa, la suya, pretendiendo que, por haber entendido las normas pertinentes de una determinada manera, incurrió el primero en una vía de hecho. || La vía de hecho —excepcional, como se ha dicho— no puede configurarse sino a partir de una ruptura flagrante, ostensible y grave de la normatividad constitucional o legal que rige en la materia a la que se refiere el fallo. Por tanto, mientras se apliquen las disposiciones pertinentes, independientemente de si otros jueces comparten o no la interpretación acogida por el fallador, no existe la vía de hecho, sino una vía de derecho distinta, en sí misma

respetable si no carece de razonabilidad. Esta, así como el contenido y alcances de la sentencia proferida con ese apoyo, deben ser escrutados por la misma jurisdicción y por los procedimientos ordinarios, a través de los recursos que la ley establece y no, por regla general, a través de la acción de tutela.|| Diferente es el caso de la ostensible aplicación indebida de una norma, en cuya virtud se pretende lograr que los hechos quepan en ella, aun contra toda evidencia. Allí puede darse la vía de hecho, como lo ha admitido esta Corte, si por haberse forzado arbitrariamente el ordenamiento jurídico se han quebrantado o se amenazan derechos constitucionales fundamentales”7 “Con base en los anteriores argumentos, se concluye que la sentencia judicial incurre en defecto fáctico cuando su motivación contradice, de manera abierta y ostensible, el régimen jurídico que debe aplicar. La actividad del juez de tutela, en este orden de ideas, está limitada a verificar esa ruptura con el ordenamiento constitucional o legal. Así, la acción de tutela no puede constituirse en un escenario para la evaluación acerca del grado de convencimiento que ofrecen los razonamientos elaborados por el juez ordinario, sino que se restringe a identificar la incompatibilidad entre estos y las normas jurídicas que regulan la materia debatida en sede jurisdiccional.”.8 7 En este sentido, sentencias T-765 de 1998 y T-001 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 8 Sentencia T-310/09 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. No obstante se rechazó por improcedente la tutela solicitada, esta Sala entiende

que lo que procede es negarla por improcedente, y bajo ese entendido confirmará el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. CONFÍRMASE la decisión impugnada, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia. requ

2. ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta sentencia se discutió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Presidenta de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

WILLIAM GIRALDO GIRALDO