CE-11001-03-15-000-2011-01297-00(AC)-2020

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL – Se aplicó el procedimiento legalmente establecido / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Se aplicó criterio jurisprudencial que corresponde con el caso / LIQUIDACIÓN DE PRESTACIONES SOCIALES DEFINITIVAS E INDEMNIZACIÓN DE SERVIDOR PÚBLICO – Sin tener en cuenta la convención colectiva / TÉRMINO DE CADUCIDAD EN EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – No se interrumpe con la solicitud de conciliación Ahora bien teniendo en cuenta que la Resolución No. 500, fue expedido por el 11 de febrero de 2008, y notificado el 28 de febrero del mismo año, es a partir del día siguiente, es decir, del 29 de febrero de 2008, que debían contarse los 4 meses a efectos de determinar si ha operado o no el fenómeno de la caducidad, lo cuales se cumplirían el 29 de junio de 2008, pero comoquiera que los días 29 y 30 fueron festivos, el actor tuvo hasta el 1º de julio de 2008 para presentar la correspondiente demanda. (…) No obstante, como se realizó solicitud de conciliación, precisa la Sala que, en el caso bajo estudio, esta no interrumpe el término de caducidad, bajo el entendido de que se llevó a cabo el 31 de agosto de 2010, es decir, cuando ya había operado la caducidad de la acción, para finalmente presentar la demanda el 1º de septiembre de 2010. (…) Teniendo en

cuenta lo anterior, y en aplicación del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, que establece “Se rechazará de plano la demanda cuando haya caducado la acción”, los operadores judiciales accionados decidieron rechazarla, por lo que las providencias atacadas mediante la presente acción de tutela están ajustadas a derecho. (…) Finalmente precisa la Sala que no se configuró desconocimiento del precedente señalado por el accionante, bajo el entendido que el juez ordinario que conoce de determinado caso puede apartarse del precedente fijado por la Corporación, siempre y cuando motive las razones que lo condujeron a adoptar una decisión diferente, lo cual fue cumplido por el Tribunal accionado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil once (2011).

Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01297-00(AC)

Actor: MIGUEL ALBERTO RODRÍGUEZ GARZÓN.

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN “D” Y OTRO.

Decide la Sala la acción de tutela instaurada por el señor MIGUEL ALBERTO RODRÍGUEZ GARZÓN, contra el JUZGADO VEINTIUNO ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “D”, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 1° del

Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES El señor MIGUEL ALBERTO RODRÍGUEZ GARZÓN, por intermedio de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el JUZGADO VEINTIUNO ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “D”, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso.

A. Hechos y Fundamentos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: El 13 de mayo de 1993, el señor MIGUEL ALBERTO RODRÍGUEZ GARZÓN se vinculó con el Instituto de Seguros Sociales, mediante contrato a término indefinido. A partir del 26 de junio de 2003 el accionante fue incorporado automáticamente y sin solucion de continuidad a la planta de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, como empleado público pero cobijado por la convención colectiva de trabajo que suscribieron en su momento el I.S.S y

SINTRASEGURIDADSOCIAL.

El 3 de enero de 2008, como consecuencia de la reestructuración y posterior liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, el señor RODRÍGUEZ GARZÓN fue desvinculado. Por lo anterior, mediante resolución No. 500 del 11 de febrero de 2008 se liquidaron sus prestaciones sociales y la correspondiente indemnización, en la que se rebajaron ostensiblemente sus derechos económicos. Señaló el accionante que dicha resolución adolecía de faltantes “…derivados de la convención colectiva los cuales no le fueron cancelados”, agregó que “…también

encontró que no habían incluido como base de liquidación los convencionales que le habían pagado en el año 2005 con la Resolución 0655 por el periodo comprendido entre el 26 de junio de 2003 y el 31 de octubre de 2004, por que la empleadora y luego la señora liquidadora de la misma, se empecinaron en afirmar que no constituían salario, pero sí tuvieron buen cuidado en hacer descuentos para salud, pensión y fondo de solidaridad pensional con lo cual se demostró todo lo contrario (…) esto influyó naturalmente en que la indemnización por despido también quedara mal liquidada, las dotaciones no le fueron canceladas, la prima técnica que por su calidad de médico hacía parte de su salario básico y los demás factores que se relacionaron en la demanda”. El señor MIGUEL ALBERTO RODRÍGUEZ GARZÓN interpuso la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, cuya demanda fue rechazada por el Juzgado Veintiuno Administrativo de Bogotá mediante auto del 17 de septiembre de 2010, por considerar que había operado el fenómeno de la caducidad. La anterior decisión fue apelada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, el cual mediante providencia del 10 de marzo de 2011, confirmó la decisión de primera instancia.

B. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “En amparo de los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO por haber incurrido en grave error la providencia judicial emanada del Juzgado 21 Administrativo de Bogotá calendada en septiembre

17 de 2010 que rechazó la demanda por caducidad de la acción y el auto de marzo 10 de 2011 proferido por el Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D” que confirmó, por haberse configurado VÍA DE HECHO violando adicionalmente el DERECHO DE DEFENSA, EL DERECHO A LA IGUALDAD Y EL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD ya que se vulneraron las normas procedimentales que rigen la materia y la jurisprudencia que sobre el tema ha proferido el mismo Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado. Solicito al señor magistrado proceda a: Primero: Proteger los derechos fundamentales incoados.

Segundo: Como consecuencia de lo anterior, anular o dejar sin efecto la providencia proferida por el Juzgado 21 Administrativo de Bogotá calendada el 17 de septiembre de 2010 que resolvió: RECHAZAR por caducidad la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por MIGUEL ALBERTO

RODRÍGUEZ GARZÓN contra la NACIÓN - MINISTERIO DE LA

PROTECCIÓN SOCIALMINSITERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO

PÚBLICOINSTITUTO DE SEGUROS SOCIALESFIDUPREVISORA S.A.

Tercero: Anular o dejar sin efecto la providencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “D”, que confirmó la decisión de instancia, de fecha marzo 10 de 2011.

Cuarto: Ordenar que se deba proferir un fallo como verdaderamente

corresponde de acuerdo con las normas y la jurisprudencia.

Quinto: Concomitante con lo anterior, proteger cualquiera otro derecho fundamental que el señor magistrado encuentre violado o en peligro de serlo”.

Una vez avocado el conocimiento de la presente acción, mediante auto del 20 de septiembre de 2011, se ordenó notificar a los accionados.

C. Oposición El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, por intermedio de la doctora Yolanda García de Carvajalino, rindió el informe correspondiente y manifestó que en la providencia controvertida mediante la presente acción de tutela, se hizo un riguroso análisis de las pruebas y las normas aplicables al caso bajo estudio, con el fin de determinar si había operado el fenómeno de la caducidad de la acción.

El Juzgado Veintiuno Administrativo guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual, en principio, procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.

En el evento de existir esa otra herramienta de defensa, la tutela será procedente

si se alega que se propone como mecanismo transitorio con el que se busca evitar un perjuicio irremediable. Mediante el ejercicio de la presente acción el señor MIGUEL ALBERTO RODRÍGUEZ GARZÓN pretende que se deje sin valor ni efecto las providencias dictadas el 17 de septiembre de 2010 y el 10 de marzo de 2011 por el Juzgado Veintiuno Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, respectivamente, mediante las cuales se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento instaurada por el accionante, y se confirmó dicha decisión, al considerar que se configuró el fenómeno de la caducidad. La procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ha sido reconocida de manera expresa por la Honorable Corte Constitucional. En la sentencia C-590 de 2005, con ponencia del doctor JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO, recogió los requisitos generales y especiales (eventos determinantes), de procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Como requisitos generales estableció los siguientes: “a. Que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional.” “b. Que se hayan agotado todos los medios – ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable”.1 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a

partir del hecho que originó la vulneración.2 “d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.3 1 Sentencia T-504 de 2000. 2 Sentencia T-315 de 2005. 3 Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de 2000. “e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.4 “f. que no se trate de sentencias de tutela.5 En esa providencia la Corte determinó que luego de verificarse el cumplimiento de los anteriores requisitos generales de procedencia de la tutela, se debe proceder a establecer si ha ocurrido uno de los siguientes eventos determinantes para la prosperidad de la acción de tutela contra la providencia judicial cuestionada: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actúo completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, sucede en los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales6 o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

e. Error inducido, que ocurre cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en la motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, fenómeno que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Para la Sección Cuarta la acción de tutela resulta procedente, de manera excepcional, contra providencias judiciales, excluyendo las providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, máximos órganos de la respectiva jurisdicción; y por el Consejo Superior de la Judicatura –Sala Disciplinaria – como máximo órgano en materia disciplinaria, en razón a que cuando estos órganos judiciales se pronuncian, ponen fin a un largo recorrido judicial en el que los involucrados han contado con todos los medios legales para hacer valer sus derechos, amén de que la seguridad y estabilidad jurídicas ameritan necesarias definiciones que al más alto nivel pongan fin a

debates que, de lo contrario, serían interminables. Caso concreto De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial se 4 Sentencia T.658 de 1998. 5 Sentencias T088 de 1999 y SU-1219 de 2001. 6 Sentencia T-522 de 2001. cumplen en el caso propuesto, razón por la cual se debe proceder a verificar si se violó el derecho al debido proceso, por haber incurrido el Juzgado Veintiuno Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” en defecto procedimental. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha definido que el defecto procedimental “…ocurre cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido. En la sentencia T-310 de 2009, la Corte precisó que también se trata de un defecto de naturaleza cualificada, pues demanda que el trámite judicial “(…) se haya surtido bajo la plena inobservancia de las reglas de procedimiento que le eran aplicables, lo que ocasiona que la decisión adoptada responde únicamente al capricho y la arbitrariedad del funcionario judicial.” Además, la desviación del procedimiento debe ser de tal magnitud que afecte los derechos fundamentales de las partes, en especial el derecho al debido proceso…”7. En el caso propuesto el accionante discrepa del procedimiento adelantado por las autoridades judiciales accionadas por cuanto considera que debió admitirse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta, bajo el entendido de

que se pretende el reconocimiento de prestaciones periódicas, las cuales pueden ser reclamadas en cualquier tiempo y por lo tanto frente a la demanda no opera el fenómeno de la caducidad. El 1º de septiembre de 2010 el señor MIGUEL ALBERTO RODRÍGUEZ GARZÓN interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, para que se declarara que “… son nulos en forma parcial o total los actos administrativos contenidos en las comunicaciones No. 1) 2010EE3384901 de abril 30 de 2010 con el cual la Fiduprevisora S.A. dio respuesta a la reclamación ante ellos planteada; 2) No. 10010-157024 de junio 2 de 2010 con el cual el Ministerio de la Protección Social dio respuesta a la reclamación elevada; 3) No. 0001465 de junio 15 de 2010 y número interno 121157 con el cual el Instituto de Seguros Sociales dio respuesta a la reclamación; 4) la nulidad del acto ficto en que incurrió la administración a través del Ministerio de la Protección Social al no dar respuesta a la reclamación administrativa ante ellos presentada y a la cual le correspondió el número de radicación 116267 de abril 28 de 2010.(…) con ellos negaron el derecho que le asiste al demandante al reconocimiento y pago de la retroactividad de sus cesantías y correspondientes intereses a partir del 1 de enero de 2002 y hasta el momento de su retiro. Así mismo el derecho que le asiste al reconocimiento y pago de los derechos convencionales que cobijaban, sus dotaciones, etc. etc. (…)

adicionalmente porque si salario a partir del 1 de enero de 2004 y hasta el momento de su desvinculación enero 3 de 2008 no fue ajustado anualmente de acuerdo con las tablas convencionales sino con las que atañen a los empleados públicos, lo que alteró la verdadera base de liquidación del trabajador”. El Juzgado Veintiuno Administrativo de Bogotá mediante auto del 17 de septiembre de 2010 rechazó la demanda por caducidad de la acción. El auto anterior fue apelado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”. El recurso de alzada fue resuelto por dicho Tribunal en providencia del 10 de marzo de 2011, en el sentido de confirmar el auto apelado para lo cual manifestó que: 7 Corte Constitucional. Magistrado Ponente: Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB. Referencia: expediente T2’448.218. 23 de febrero de 2010. “… la demanda fue presentada extemporáneamente, esto es, cuando se hallaba caducada la acción por haber transcurrido un tiempo superior a los cuatro (4) meses que ordena el artículo 136 del C.C.A., pues las comunicaciones acusadas no son los actos administrativos que debió demandar la parte actora. Como bien lo explica el juzgado de origen, el acto administrativo que se debió demandar era la Resolución No. 500 de 11 de febrero de 2008 “por medio de la cual se establece el monto de liquidación de prestaciones sociales definitivas e indemnización de un servidor público de la ESE LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO EN LIQUIDACIÓN”; por lo tanto, si la parte actora no estaba conforme

con lo liquidado en la resolución precitada por considerar que le hacía falta los derechos convencionales debió iniciar la acción de nulidad y restablecimiento en contra de dicha resolución. De a cuerdo a lo anterior, la parte actora fue notificada de la Resolución No. 500 de 11 de febrero de 2008, el día 28 de febrero del mismo año (fl. 43), de donde se establece que los cuatro meses vencían el 1º de julio de 2008, pues los días 29 y 30 de junio eran días festivos; y como la diligencia de conciliación se llevó a cabo el 31 de agosto de 2010 el término de caducidad no se interrumpió. En este caso debe contarse el término de caducidad de la acción a partir del 29 de febrero de 2008, día en que se notificó el acto administrativo y la parte actora presentó la demanda ante la administración, el 1º de septiembre de 2010. Por lo tanto, el señor MIGUEL ALBERTO RAMÍREZ (SIC) GARZÓN ha debido interponer la demanda a más tardar el 1º de julio de 2008 y como lo hizo el 1º de septiembre de 2010, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho intentada se encuentra caducada; indicándole además este Tribunal a la parte actora que las sumas solicitadas dejaron de ser prestaciones periódicas desde el momento en que se terminó la relación laboral ya que dejaron de causarse”. En primer lugar, considera la Sala pertinente aclarar que como el actor pretende el pago de unas prestaciones sociales que no le fueron reconocidas en la

Resolución No. 500 del 11 de febrero de 2008, mediante la que se liquidaron algunas de las prestaciones sociales y la indemnización como servidor público de la E.S.E LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO EN LIQUIDACIÓN, fue el acto administrativo que debió atacar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Claro lo anterior, es del caso mencionar lo establecido en el artículo 136 numeral 8º del Código Contencioso Administrativo, que reza:

“ARTÍCULO 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES

(…)

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

(…)”. Ahora bien teniendo en cuenta que la Resolución No. 500, fue expedido por el 11 de febrero de 2008, y notificado el 28 de febrero del mismo año, es a partir del día siguiente, es decir, del 29 de febrero de 2008, que debían contarse los 4 meses a efectos de determinar si ha operado o no el fenómeno de la caducidad, lo cuales se cumplirían el 29 de junio de 2008, pero comoquiera que los días 29 y 30 fueron festivos, el actor tuvo hasta el 1º de julio de 2008 para presentar la correspondiente demanda.

No obstante, como se realizó solicitud de conciliación, precisa la Sala que, en el caso bajo estudio, esta no interrumpe el término de caducidad, bajo el entendido de que se llevó a cabo el 31 de agosto de 2010, es decir, cuando ya había operado la caducidad de la acción, para finalmente presentar la demanda el 1º de septiembre de 2010. Teniendo en cuenta lo anterior, y en aplicación del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, que establece “Se rechazará de plano la demanda cuando haya caducado la acción”, los operadores judiciales accionados decidieron rechazarla, por lo que las providencias atacadas mediante la presente acción de tutela están ajustadas a derecho. Finalmente precisa la Sala que no se configuró desconocimiento del precedente señalado por el accionante, bajo el entendido que el juez ordinario que conoce de determinado caso puede apartarse del precedente fijado por la Corporación, siempre y cuando motive las razones que lo condujeron a adoptar una decisión diferente, lo cual fue cumplido por el Tribunal accionado. En consecuencia, se negarán las pretensiones de la presente acción de tutela, bajo los argumentos antes esgrimidos. En mérito de lo expuesto la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. NIÉGASE la tutela instaurada por el señor MIGUEL ALBERTO RODRÍGUEZ GARZÓN, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. NOTIFÍQUESE por telegrama o por cualquier otro medio expedito.

3. De no ser impugnada la presente providencia, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Presidenta de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

WILLIAM GIRALDO GIRALDO