CE-11001-03-15-000-2011-01309-01(AC)-2012

DEBIDO PROCESO Y DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIAVulneración por desconocimiento de precedente jurisprudencial Observa la Sala que el Tribunal Administrativo del Meta consideró que, al no vincularse al municipio de Villavicencio, no se cumplieron los presupuestos para demandar y, por tanto, negó las pretensiones de la demanda, omitiendo su obligación de vincular al municipio, desconoció el precedente jurisprudencial y, en consecuencia, se configuró una vulneración al derecho del debido proceso de la accionante.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86

NOTA DE RELATORIA: Sobre el desconocimiento del precedente como causal de procedibilidad de la acción de tutela, Corte Constitucional, sentencias C-590 de 2005 y T-162 del 16 de marzo de 2009.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01309-01(AC)

Actor: NORHA FAISSULE PEREZ SANCHEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Decide la Sala la impugnación interpuesta por el Tribunal Administrativo del Meta, en calidad de accionado, contra la sentencia del 03 de noviembre de 2011, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, mediante la que se amparan los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

I. ANTECEDENTES La señora NORHA FAISSULE PEREZ SANCHEZ instauró acción de tutela contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

A. Hechos y Fundamentos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: La señora NORHA FAISSULE PEREZ SANCHEZ, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la CONTRALORIA MUNICIPAL DE VILLAVICENCIO, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales fue desvinculada del cargo que ejercía

en esa entidad como funcionaria de carrera. Dicha acción fue conocida, en primera instancia, por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio, que denegó las pretensiones de la demanda. Contra esa decisión se interpuso el recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Meta, el 17 de mayo de 2011, en el sentido de confirmar la sentencia de primera instancia. Aduce la accionante que la sentencia de segunda instancia es en realidad un fallo inhibitorio, pues en varios apartes menciona que “no se referirá al fondo del asunto”.

B. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “PRIMERO.- CONCEDER la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia.

SEGUNDO.- Dejar sin efecto alguno la sentencia proferida por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL META dentro del proceso número 50-001-23-31-000-2011-20558-01 de NULIDAD

Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE NORHA FAISSULE

PEREZ SANCHEZ vs CONTRALORIA MUNICIPAL DE

VILLAVICENCIO.

TERCERO: - ORDENAR al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL META que en el término de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela proceda a asumir el conocimiento del Municipio de Villavicencio la causal de nulidad, en la forma prevista en el artículo 320, numerales 1 y 2, del C.P.C., a fin de que se manifieste, dentro de los 3 días siguientes a la notificación del proveído respectivo que se profiera, si alega o no la nulidad conforme lo dispone el artículo 145 ibídem, advirtiéndole que en caso de que no la alegue quedará saneada y en tal evento se procederá a resolver de fondo el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia.

CUARTO: Adoptar las demás decisiones que estime pertinentes para amparar mis derechos.

QUINTO.- Librar las comunicaciones para hacer efectivas las medidas ordenadas”. Una vez avocado el conocimiento de la presente acción, mediante auto del 22 de septiembre de 2011, se ordenó notificar a los accionados (fl. 130).

C. Oposición El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, por intermedio del Magistrado doctor Alvaro Antonio Iregui Murcia, señaló que la providencia atacada mediante la presente acción de tutela, cumple las reglas jurídicas y las pautas jurisprudenciales del Consejo de Estado.

Agregó que el amparo de los derechos fundamentales invocados, es

improcedente por falta de imputabilidad jurídica, pues la acción presuntamente vulneradora, no se le puede atribuir al accionado. El señor Héctor Raúl Franco Roa, ALCALDE DE VILLAVICENCIO, expresó que las pretensiones van encaminadas a dejar sin efecto un fallo judicial en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que no fue parte el municipio de Villavicencio, razón por la cual no puede hacer ningún pronunciamiento acerca de la demanda de tutela. El señor Héctor Alfonso Cuellar Pulido, CONTRALOR MUNICIPAL DE VILLAVICENCIO, rindió el informe correspondiente y expresó que las Contralorías Municipales son entidades de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal, pero no cuentan con personería jurídica propia, lo que significa que al momento de juzgar sus actuaciones en sede jurisdiccional, se deberá vincular al ente territorial del cual hacen parte, en el presente caso, al municipio de Villavicencio.

D. Providencia impugnada.

El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en sentencia del 03 de noviembre de 2011, amparó los derechos fundamentales de la accionante al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en atención a que se demostró un defecto procedimental en la sentencia del 17 de mayo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta. En consecuencia, dejó sin efecto tal sentencia y le ordenó al Tribunal que dentro del plazo no superior a 15 días siguientes a la notificación de la providencia, “inicie el incidente de nulidad […] dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la

accionante contra la Contraloría Municipal de Villavicencio, con el objeto de vincular al proceso al Municipio de Villavicencio […]”.

E. Impugnación El Tribunal Administrativo del Meta, en calidad de accionado, por intermedio del Magistrado doctor Alvaro Antonio Iregui Murcia, IMPUGNO la anterior decisión, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito de contestación de la demanda de tutela.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual, en principio, procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.

En el evento de existir otra herramienta de defensa, la tutela será procedente siempre y cuando se proponga como mecanismo transitorio con el que se busca evitar un perjuicio irremediable. Mediante el ejercicio de la presente acción de tutela, la señora NORHA FAISSULE PEREZ SANCHEZ pretende que se revoque la sentencia de 17 de mayo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual se confirmó la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del

Circuito de Villavicencio, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. La procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ha sido reconocida de manera expresa por la Honorable Corte Constitucional. En la sentencia C-590 de 2005, con ponencia del doctor JAIME CORDOBA TRIVIÑO, recogió los requisitos generales y especiales (eventos determinantes), de procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Como requisitos generales estableció los siguientes: “a. Que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional.” “b. Que se hayan agotado todos los medios - ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable”.1 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.2 “d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.3 “e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.4 1 Sentencia T-504 de 2000. 2 Sentencia T-315 de 2005. 3 Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de 2000.

4 Sentencia T.658 de 1998. “f. que no se trate de sentencias de tutela.5 En esa providencia la Corte determinó que luego de verificarse el cumplimiento de los anteriores requisitos generales de procedencia de la tutela, se debe proceder a establecer si ha ocurrido uno de los siguientes eventos determinantes para la prosperidad de la acción de tutela contra la providencia judicial cuestionada: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, sucede en los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales6 o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que ocurre cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en la motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, fenómeno que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho

fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Para la Sección Cuarta la acción de tutela resulta procedente, de manera excepcional, contra providencias judiciales, excluyendo las providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte 5 Sentencias T088 de 1999 y SU-1219 de 2001. 6 Sentencia T-522 de 2001. Constitucional, máximos órganos de la respectiva jurisdicción; y por el Consejo Superior de la Judicatura - Sala Disciplinaria - como máximo órgano en materia disciplinaria, en razón de que cuando estos órganos judiciales se pronuncian, ponen fin a un largo recorrido judicial en el que los involucrados han contado con todos los medios legales para hacer valer sus derechos, amén de que la seguridad y estabilidad jurídicas ameritan necesarias definiciones que al más alto nivel pongan fin a debates que, de lo contrario, serían interminables. Caso Concreto De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial se cumplen en el caso propuesto, razón por la cual se debe proceder a verificar si se vulneraron los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la accionante por haber incurrido el Tribunal Administrativo del Meta, en desconocimiento de precedente. Desconocimiento del precedente La jurisprudencia de la Corte Constitucional, frente al desconocimiento del

precedente, en sentencia T-162 del 16 de marzo de 2009, con ponencia del doctor Mauricio González Cuervo, señaló: “(…) Como lo ha advertido la Corte, la correcta utilización del precedente judicial implica que: “un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación.” 4.2. De otro lado ha advertido, que sin desconocer la importancia de la regla de vinculación a la ratio decidendi y el respeto por el precedente, tal postura no puede ser entendida de manera absoluta, pues no se trata de petrificar la interpretación judicial ni de convertir el criterio de autoridad en el único posible para resolver un asunto concreto. Por esa razón se ha entendido que el funcionario judicial puede apartarse de su propio precedente, siempre y cuando explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones por las que modifica su posición. En suma, corresponde al juez asumir la carga argumentativa, explícitamente, en cuanto opte por apartarse del precedente.” (negrita fuera de texto). En el caso propuesto, la señora Pérez Sánchez discrepa de la actuación adelantada por la autoridad judicial accionada ya que considera que el Tribunal

Administrativo del Meta, debido a un cambio jurisprudencial, debió vincular al ente territorial, pues la Contraloría de Villavicencio no cuenta con personería jurídica. Mediante auto del 07 de marzo de 2002, con ponencia del doctor Tarsicio Cáceres Toro, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, estableció que al acusar actos expedidos por las Contralorías Locales, se debía vincular al ente territorial al cual pertenecían, ya que éstos son los que gozan de personería jurídica, rectificando la posición anterior, en la que se admitía demandar sólo a la Contraloría. “[…] Es cierto que, en caso de acusación de actos proferidos por Contralorías Territoriales, esta Sección ha proferido múltiples providencias en que admite como parte Demandada a la CONTRALORIA LOCAL reconociéndole la calidad de persona jurídica dados algunos atributos que posee, pero teniendo en cuenta la normatividad señalada y analizada, es de concluir que realmente quien tiene tal calidad es el ENTE TERRITORIAL del cual hace parte la Contraloría pertinente. Se observa que muchas demandas fueron presentadas teniendo en cuenta el criterio adoptado por la Jurisdicción. Pero, con esa providencia se rectifica la posición doctrinal antes adoptada. Así, los procesos en curso donde no se haya notificado al Contralor deberá hacerse para subsanar la falla anotada. […]” Según lo expuesto en el fallo de tutela impugnada, el Tribunal Administrativo del Meta, “debiendo promover un incidente de nulidad, con el objeto de subsanar la omisión de vincular al Municipio de Villavicencio, prefirió proferir un fallo que

materialmente es inhibitorio […]”. Observa la Sala que el Tribunal Administrativo del Meta consideró que, al no vincularse al municipio de Villavicencio, no se cumplieron los presupuestos para demandar y, por tanto, negó las pretensiones de la demanda, omitiendo su obligación de vincular al municipio, desconoció el precedente jurisprudencial y, en consecuencia, se configuró una vulneración al derecho del debido proceso de la accionante. En consecuencia, a la luz del análisis realizado, se confirmará el fallo de primera instancia. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. CONFIRMASE la providencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. ENVIESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

WILLIAM GIRALDO GIRALDO