CE-11001-03-15-000-2011-01311-01(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial sobre improcedencia excepto cuando se afecta el acceso a la administración de justicia o el derecho a la defensa En definitiva, en el asunto de la referencia no se presentan las dos situaciones excepcionales descritas. Porque como fluye de los antecedentes, la accionante cuestiona el sentido de las decisiones judiciales que le fueron adversas a sus intereses por estar en desacuerdo con el sustento jurídico que fundamenta dichas providencias y no porque éstas contengan razonamientos caprichosos y arbitrarios que lesionen su derecho de defensa o de acceso a la administración de justicia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86

NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 21 de febrero de 2005, Rad. 2007-1345,

MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de abril del dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01311-01(AC)

Actor: LIGIA CRISTINA GONZALEZ RAMIREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTRO Procede la Sala a resolver la impugnación propuesta por la accionante contra la sentencia dictada el 26 de octubre de 2011 por el Consejo de Estado Sección

Cuarta, que negó por improcedente la solicitud de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. Petición de amparo constitucional La señora Ligia Cristina González Ramírez, en nombre propio, instauró acción de tutela contra las sentencias del 17 de abril del 2008 y 7 de octubre del 2010 proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección “A” y Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección “B”, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra “La NaciónMinisterio de Trabajo y Seguridad Social”1, hoy Ministerio del Trabajo por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así como el “principio de seguridad jurídica”.

A título de amparo constitucional la accionante solicitó lo siguiente: “Conceder la protección de los derechos al debido proceso, seguridad jurídica, igualdad, trabajo, de acceso a la administración de justicia, y carrera administrativa; así mismo, se de aplicación al principio de confianza legítima, y en consecuencia se disponga: Ordenar que en 48 horas sea nombrada en el empleo de Asesor Grado 07 (aplicando la Lista de Elegibles, Resolución N°. 01136 del 28 de mayo de 1999) y como consecuencia, pagarme el valor de todos los sueldos y/o emolumentos dejados de percibir, a partir del 12 de febrero del año 2000 y hasta la fecha, y dar aplicación a lo previsto en los artículos 176 a 179 de Código Contencioso Administrativo. En subsidio, y teniendo en cuenta que en la actualidad el Ministerio de la

Protección Social se encuentra en trámite de Restructuración, solicito respetuosamente que en el término de 48 horas se me ordene el pago de la totalidad del pago, subrayado que antecede (sic).” (fl. 39.) La accionante apoyó la solicitud de tutela en los siguientes hechos:  Que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, hoy Ministerio de Trabajo, mediante Resolución N°. 000464 del 2 de febrero de 1998 la vinculó en provisionalidad en el cargo de Profesional Especializado 3010, Grado 14. 1 En el año 2002 por medio de la Ley 790 de 2002 en el artículo 5° se fusionan los Ministerios de Salud y de Trabajo en el Ministerio de la Protección Social, las dos carteras conformaron el Ministerio de la Protección Social fueron el Ministerio del Trabajo, que fue creado mediante la Ley 96 de 1938 y el Ministerio de Salud, que fue creado con el nombre de Ministerio de Higiene por la Ley 27 de 1946 y posteriormente denominado Ministerio de Salud Pública mediante el decreto 984 de 1953. En el año 2011 y mediante la Ley 1444 de 2011 el Ministerio de la Protección Social es escindido en dos, resultando en el Ministerio de la Salud y Protección Social y el Ministerio de Trabajo.  Que el citado Ministerio mediante Resolución N°. 2978 de 10 de diciembre de 1998 convocó a concurso abierto para proveer el cargo de Asesor Grado 8.  Refiere que surtidas las etapas del concurso por Resolución N°. 1136 de

28 de mayo de 1999 fue conformada la lista de elegibles en la que ocupo el tercer lugar.  Que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, profirió la Resolución N°. 226 de 9 de febrero de 2000 “por la cual se hacen las incorporaciones a la planta del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”; sin embargo no fue vinculada y de tal situación se le notificó mediante Oficio N°. 1585 de 10 de febrero de 2000 en la que se le comunicó que no había sido incorporada en la nueva planta.  Indica que de acuerdo con el Decreto 2567 del 23 de diciembre de 1999 el citado Ministerio modificó su planta de personal y creó 5 cargos nuevos de Asesor Grado 8 y 14 cargos nuevos de Asesor Grado 7. Pese a estos nuevos empleos refiere que no fue incorporada a la entidad cuando estaba obligada a nombrar conforme a la lista de elegibles.  Que interpuso demanda de nulidad y restablecimiento en la que solicitó la nulidad de la Resolución N°. 226 de 9 de febrero de 2010 y del Oficio N°. 1585 de 10 de febrero de 2000 expedido por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.  El Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia el 17 de abril del 2008, donde declaró no probadas las excepciones propuestas por la demandada, no se pronunció respecto del Oficio N°. 1585 de 10 febrero de 2010 porque consideró que constituye un acto de simple comunicación y negó las demás pretensiones.  Contra esa decisión presentó recurso de apelación, decidido por la

Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante fallo del 7 de octubre de 2010, en el sentido de confirmar la sentencia de primera instancia.  Considera la tutelante “que se encuentra en condiciones de debilidad y vulnerabilidad, en un estado de indefensión, que cuenta con 50 años de edad, cabeza de familia (sic), que mantiene a su señora madre de 68 años y un hermano que se encuentra sin trabajo y una sobrina menor de edad”.

2. Trámite de la solicitud Mediante auto del 20 de septiembre de 2011, la Sección Cuarta de esta Corporación admitió la tutela y ordenó la notificación a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, y a los Consejeros de Estado de la Sección Segunda, Subsección “B”. Además, vinculó al Ministerio de la Protección Social2, por tener interés en los resultados de la solicitud de tutela.

3. Argumentos de defensa 3.1 Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección “B” El doctor Gerardo Arenas Monsalve en su condición de Presidente de la Sección, manifestó lo siguiente:  Que la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional, en razón a que la seguridad jurídica y el respeto al debido proceso no permiten la interinidad de tales decisiones ni la existencia de la tutela como instancia última de todos los procesos y acciones. Además, que esta Corporación es un órgano de cierre y sus decisiones son últimas, inmodificables e intangibles.  Que sólo procede si la decisión cuestionada envuelve los vicios que

consigna la sentencia C – 590 del 2005.  Que la decisión proferida contiene un estudio razonable respecto de la legalidad de la Resolución N°. 226 de 9 de febrero de 2009, “por medio de la cual se hicieron unas incorporaciones en la planta del personal del entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social” y del Oficio N°. 1585 de 10 febrero de 2000, “a través de la cual se le informó a la accionante de su no incorporación en la nueva planta de personal del citado Ministerio”. 2 La Ley 1444 del 4 de mayo del 2011 “por la cual se escinden unos Ministerios […] el Ministerio de la Protección Social se escindido en dos, resultando en el Ministerio de la Salud y Protección Social y el Ministerio de Trabajo”  Que a la accionante en el caso concreto no le fue vulnerado su “supuesto derecho” a la incorporación de la nueva planta de personal del entonces Ministerio de Trabajo y de la Seguridad Social, ya que éste se predica únicamente de los empleados de Carrera Administrativa, calidad que no ostentó.  Que “de acuerdo al principio democrático de la autonomía funcional de juez, le corresponde a éste, la adecuada valoración probatoria y la aplicación razonable del derecho y el hecho de que los sujetos procesales no coincidan con la interpretación acogida por el operador jurídico a quien le asigna la ley la competencia para fallar el caso concreto, no invalida su actuación”.  Por lo expuesto, solicitó mantener la decisión adoptada por esa Sección y denegar la tutela. (Fls. 48 a 51) 3.2 Ministerio de la Protección Social

El doctor Javier Antonio Villareal Villaquiran actuando en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica y de Apoyo Legislativo de la entidad tutelada contestó con fundamento en los siguientes argumentos:  Que la tutela conforme lo dispone el artículo 86 de la Constitución Política, y lo ha reiterado la jurisprudencia, es un mecanismo subsidiario y residual, que no tiene como fin los procedimientos ordinarios establecidos en la legislación para hacer valer los derechos.  Que la Corte Constitucional ha expresado en reiteradas oportunidades que la solicitud de tutela contra providencias judiciales es de carácter excepcional y extraordinario, y se puede invocar cuando la decisión que se ataca constituye una vía de hecho que desconoce derechos fundamentales, y siempre y cuando el ordenamiento no prevea otro mecanismo idóneo para cuestionarla.  Solicitó declarar la improcedencia de la solicitud de tutela instaurada. (Fls. 52 a 56)

4. Sentencia impugnada La profirió el 26 de octubre de 2011 la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la que negó por improcedente la solicitud de la tutela, para lo cual expresó los siguientes argumentos:  La procedencia de tutela contra providencia judicial quedó supeditada por la Corte Constitucional a que se cumplan los requisitos generales y especificos de procedibilidad, contenidos en la sentencia C-590 de 2005.  Explica que como una de las sentencias que se cuestionada fue dictada por el Consejo de Estado como órgano de cierre, las decisiones que se profieran son últimas, intangibles e inmodificables, motivo por el cual la

acción no está llamada a prosperar. (Fl.64)  Que la acción de tutela no es una tercera instancia en la que puedan ventilarse asuntos definidos por los jueces naturales. (Fls. 58 a 65)

5. La impugnación La accionante impugnó la sentencia del 26 de octubre de 2011 proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación. Pide se tutelen sus derechos fundamentales bajo los siguientes argumentos:  Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado Sección Segunda, “en sus providencias no tuvieron en cuenta las normas de Meritocracia, (Ley 443 de 1998, Artículo 22 y Decreto Reglamentario N°. 1572 de 5 agosto de 1198, Artículo 38) y la lista de Elegibles para proveer el cargo correspondiente al nivel Asesor de inferior jerarquía, Grado 07 […]”.  Que estos fallos incurrieron en “vía de hecho por defecto sustantivo y por defecto fáctico por cuanto no se valoró las pruebas legalmente aducidas por el Ministerio, esto es, que existían dos cargos de libre nombramiento y remoción y dos provisionales, Grado Asesor 07, razón por la cual sí era posible que la nombraran en alguno de los cargos dando aplicación a la lista de elegibles”. (Fls. 70 a 77)

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Constitución Política en el artículo 86 consagró una acción judicial especial para facilitar la garantía inmediata de los derechos fundamentales dotada de un procedimiento breve y sumario que tiene como rasgos esenciales la

subsidiariedad y la residualidad porque sólo procede si no existe otro mecanismo judicial ordinario de defensa de los derechos que se consideran amenazados o conculcados. No obstante esta causal de improcedencia excepcional, a las voces del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, cuando el reclamo de protección se propone como mecanismo transitorio con el fin de evitar un perjuicio irremediable, el será valorado por el juez constitucional según las circunstancias en las que se encuentre el actor con el fin de establecer que el medio judicial ordinario no resulta idóneo para evitarlo o remediarlo. La Sala anticipa que el fallo impugnado se modificará y en su lugar se declarará que no procede la solicitud de tutela en tanto se dirige a cuestionar y a que se dejen sin efecto unas decisiones judiciales.

1. La tutela contra providencia judicial Por regla general, en la inmensa mayoría de los casos, la Sala declara improcedente la tutela cuando se propone para dejar sin efectos o para modificar providencias judiciales porque, como primera y esencial razón, este instrumento constitucional no existe en el ordenamiento jurídico colombiano desde que se expidió por la Corte Constitucional la sentencia C-543 de 1992 declarando inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991 que admitían su viabilidad.

Otro argumento que sustenta esta postura tiene que ver con la causal legal de improcedencia de esta acción cuando existe otro medio de defensa judicial, en el entendido que precisamente, este medio estuvo presente y operó a favor del accionante al tener acceso a la justicia y obtener definición de su controversia.

Igualmente, que para el Juez de tutela se impone preservar valores superiores de la justicia: la certeza y seguridad jurídica derivadas de la cosa juzgada y de la inmutabilidad de la sentencia, así como respetar la autonomía del fallador. Aunado a todo ello está la consideración de que no es admisible, a la luz de la misma lógica, que un Juez de tutela en el breve lapso que la ley le otorga para decidirla, pueda inmiscuirse en el examen y en la definición sobre el fondo de una controversia de la especialidad propia del Juez natural al cual, resolverla le reportó un complejo y profundo análisis, para el que tuvo que invertir un término de tiempo muy superior. Fundada en estos razonamientos, sólo en situaciones especialmente excepcionales en las cuales se evidencie de manera superlativa que la providencia judicial padece un vicio procesal ostensiblemente grave y desproporcionado, que lesiona en grado sumo: i) el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, individualmente considerado o en conexidad con ii) el derecho de defensa y de contradicción, núcleo esencial del derecho al debido proceso, la Sala ha admitido que la acción de tutela constituye el remedio para garantizar estos especiales y concretos derechos amenazados o trasgredidos, procediendo en tales casos a ampararlos porque considera que prevalecen sobre los mencionados valores de seguridad jurídica y de cosa juzgada en tanto de nada sirve privilegiarlos, si no se ha garantizado al individuo como ser humano la justicia material en tan especialísimos derechos inherentes a su misma dignidad. Así, dicta la correspondiente orden de enmendar o de rehacer una actuación, a

ser acatada por el fallador de instancia, orden que no implica, se reitera, penetrar en el fondo del asunto.

2. Caso concreto En el sub examine, la accionante cuestiona las providencias dictadas el 17 de abril del 2008 y 7 de octubre del 2010 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en el que se solicitó la nulidad de la Resolución N°. 226 de 9 de febrero de 2010 “por la cual se hacen las incorporaciones a la planta del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social” y del Oficio N°. 1585 de 10 de febrero de 2010 “por medio del cual le notificaron el acto administrativo del 9 de febrero de 2010”.

En primera instancia se inhibió para conocer el Oficio N°1585 de 10 de febrero de 2010 y se negaron las pretensiones de la demanda y en segunda instancia, se confirmó el fallo del a quo. Considera la tutelante que estas decisiones vulneran sus derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así como el principio de seguridad jurídica, porque no fue vinculada al mencionado Ministerio pese a tener la vocación por haber superado el concurso y encontrarse en la lista de elegibles. De manera que en el presente caso, la Sala debe ratificar su posición de improcedencia de la tutela cuando se dirige a variar el sentido de las decisiones contenidas que fueron dirimidas en las providencias judiciales que pretenden se

tutelen, dejándolas sin efecto. En el evento sometido a consideración a ello equivale la pretensión de la accionante concerniente a que se hagan cesar los efectos de las providencias atacadas y en su defecto, se disponga su nombramiento en el cargo de Asesor Grado 7 según la lista de elegibles en la que figura y se ordene el pago de los salarios dejados de percibir desde el año 2000, cuando se restructuró el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, sin habérsele nombrado en el cargo al que presuntamente asegura tener derecho. Porque aceptarla implicaría desconocer los principios de cosa juzgada, de seguridad jurídica e incluso de independencia y autonomía de los Jueces, consagrados en el artículo 228 de la Carta Política, y representaría la equivocación de admitir que en el lapso de 10 días es posible modificar el sentido de una decisión cuyo examen y conclusión reportó un estudio complejo llevado a cabo dentro de un término mucho mayor. En definitiva, en el asunto de la referencia no se presentan las dos situaciones excepcionales descritas. Porque como fluye de los antecedentes, la accionante cuestiona el sentido de las decisiones judiciales que le fueron adversas a sus intereses por estar en desacuerdo con el sustento jurídico que fundamenta dichas providencias y no porque éstas contengan razonamientos caprichosos y arbitrarios que lesionen su derecho de defensa o de acceso a la administración de justicia. Bajo estos razonamientos esenciales, la Sala concluye que la tutela propuesta en esta oportunidad no procede, en cuanto va dirigida a modificar las decisiones adoptadas por los jueces ordinarios en las providencias judiciales cuestionadas,

aspecto por el cual se modificará la sentencia impugnada, para en su lugar declarar la improcedencia de la solicitud. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.-MODIFICAR la sentencia del 26 de octubre de 2011 de 2011 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En su lugar, DECLARAR la improcedencia de la tutela ejercida por la señora Ligia Cristina González Ramírez. SEGUNDO.- NOTIFICAR esta providencia en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 TERCERO.- REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

SUSANA BUITRAGO VALENCIA MAURICIO TORRES CUERVO

Presidente

ALBERTO YEPES BARREIRO