CE-11001-03-15-000-2011-01385-00(AC)-2011

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Procedencia excepcional Tratándose de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación viene afirmando su improcedencia fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. De aceptar la procedencia, afirma la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela. Los anteriores argumentos son compartidos en su integridad por esta Subsección, no obstante, cuando con la providencia se haya vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia ha declarado procedente la acción y ha tutelado los derechos fundamentales vulnerados siempre que aparezca clara su trasgresión.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 29 de marzo de 2007, Rad. 00859-01; Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992.

ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA - Vulneración cuando se rechaza la demanda interpuesta contra los actos de ejecución dictados en cumplimiento de un fallo de tutela Es cierto que la resolución de reconocimiento de la pensión fue expedida en cumplimiento de la sentencia que definió una acción de tutela, en un proceso en que se encontró amenaza o vulneración de derechos fundamentales, no obstante, es importante recordar que la acción de tutela está dirigida a proteger derechos fundamentales, sin que nada obste que el juez competente conozca de las demandas en contra de actos administrativos y decida si estos se ajustan a la legalidad o no. De allí que si bien la resolución en cuestión tiene la connotación de acto de ejecución, al ser cumplimiento de una sentencia, lo cierto es que la orden fue impartida dentro de una acción de tutela que es de naturaleza distinta a la de la acción ordinaria, motivo por el cual es probable su estudio a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En esas condiciones, la Entidad solamente contaba con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad del acto que ella misma expidió, y al haber rechazado la demanda con el argumento de que el acto administrativo no es demandable, vulneró los derechos de la entidad demandante, cercenándole la oportunidad de controvertir en sede judicial la legalidad del acto que ella misma expidió.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil once (2011)

Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01385-00(AC)

Actor: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL CAJANAL Demandado: JUZGADO DIECISEIS ADMINISTRATIVO DE BOGOTA Y OTRO Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por el señor Jairo de Jesús Cortés Arias, quien actua en nombre y representación de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación contra el Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de tutela la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

PRETENSIONES Las concreta así: “Comedidamente solicito al H. Consejo de Estado declarar que las providencias del 16 de marzo de 2011 proferida por el Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá, y del 29 de julio de 2011 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección C dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la Caja Nacional de Previsión Social EICE, constituye una VIA DE

HECHO violatoria de los DERECHOS FUNDAMENTALES A LA

DEFENSA, AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA JUSTICIA

de la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL CAJANAL EICE

hoy en Liquidación. En consecuencia, solicito respetuosamente se ordene revoquen las providencias del 16 de marzo de 2011, proferidas por el Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá, y del 29 de julio de 2011, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección C, dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho radicada con el No. 11001-33-31-015-2011-00079-01 instaurada por la Caja Nacional de Previsión Social EICE, contra el señor CRISOSTOMO LEON DELGADO como consecuencia de las irregularidades y arbitrariedades señaladas a lo largo del presente escrito, y se niegue el reconocimiento a la pensión gracia ilegalmente reconocida en su favor vulnerando el ordenamiento jurídico.” (Fl. 3) Fundamenta su petición en los hechos que a continuación se sintetizan: CRISOSTOMO LEON DELGADO, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, el cual fue negado mediante Resolución 13801 de 29 de noviembre de 1995, toda vez que la entidad actora encontró probado que el interesado aportó documentos falsos para obtener la inscripción en el Escalafón Docente. La decisión fue confirmada mediante Resolución 2434 de 1996. Posteriormente presentó una nueva petición, que fue negada por Resolución 19287 de 7 de septiembre de 2000, en razón a que no cumplía con el requisito de tiempo de servicio en la docencia territorial, confirmada por la Resolución 2151 de 3 de mayo de 2001.

El señor León Delgado presentó acción de tutela de la cual conoció el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga, que a través de sentencia de 7 abril de 2006 ordenó a la entidad pagar la pensión gracia al interesado. CAJANAL dio cumplimiento a la decisión mediante Resolución 41501 de 18 de agosto de 2008, reconociendo una pensión gracia en cuantía de $20.115.47, efectiva a partir de 12 de agosto de 1983. En vista de lo anterior, la entidad presentó demanda contra el acto que expidió en virtud de la orden de tutela, en consideración a que el señor León Delgado no cumple con los requisitos de ley para acceder a la pensión gracia. El Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá rechazó la demanda, con el argumento de que el acto administrativo que reconoció la pensión gracia fue expedido en cumplimiento de un fallo de tutela, por tal motivo se constituye en un acto de ejecución. Siendo así la entidad pretende a través de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho se enjuicie un fallo de tutela que ya se encuentra en firme, atentando contra los principios de seguridad jurídica y la cosa juzgada. Contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y mediante providencia de 29 de julio de 2011 lo confirmó, por considerar que al ser el acto que se demanda, emitido en cumplimiento de sentencia judicial, ha debido acudir a la acción prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. La competencia para conocer sería del Consejo

de Estado o de la Corte Suprema de Justicia. CONTESTACION Juzgado Dieciséis del Circuito de Bogotá El Juzgado Dieciséis del Circuito de Bogotá solicitó rechazar por improcedente la tutela interpuesta. Citó la sentencia T-310 de 2009 de la Corte Constitucional en relación con los requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Afirmó que una vez revisados los antecedentes fácticos que dieron lugar a la providencia de 16 de marzo de 2011 que rechazó la demanda interpuesta por la entidad actora, se encuentran debidamente consignados, y su razonamiento jurídico se sujetó a las disposiciones legales vigentes, sin que se observe vía de hecho alguna. Juzgado Laboral del Circuito de Ciénaga La acción de tutela impetrada por la señora Elizabeth Lemus Aguirre y otros, en contra de la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación, fue desatada mediante fallo de 7 de abril de 2006, el cual fue impugnado por la parte demandada, y quedó debidamente ejecutoriado cuando fue excluido de revisión por parte de la Corte Constitucional de conformidad con el auto de 22 de junio de 2006. Señala igualmente que las solicitudes de incidente de desacato han sido respondidas en el sentido de no imponer sanción al representante legal de la entidad. Tribunal Administrativo de Cundinamarca Comparte la tesis sobre la procedencia de tutela contra providencias judiciales, y solicita se asuma el conocimiento del auto objeto de demanda, para que se revise de forma exhaustiva el análisis fáctico y jurídico que se dio al asunto.

CONSIDERACIONES Estima la entidad actora vulnerados sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia por parte del Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión de las providencias de 16 de marzo y 29 de julio de 2011 respectivamente, que rechazaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra el señor Crisóstomo León Delgado.

Al respecto la Sala observa: El artículo 86 de la Constitución Política, es claro al expresar que la acción de tutela fue instituida como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en determinadas situaciones, asimismo es un mecanismo residual que sólo procede cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados, en caso contrario la acción de tutela resulta improcedente.

Tratándose de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación viene afirmando su improcedencia1 fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e

incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. De aceptar la procedencia, afirma la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela. Los anteriores argumentos son compartidos en su integridad por esta Subsección, no obstante, cuando con la providencia se haya vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia ha declarado procedente la acción y ha tutelado los derechos fundamentales vulnerados siempre que aparezca clara su trasgresión. Lo anterior, teniendo en cuenta que en tales casos los pilares que se pretenden defender no se ven afectados, pues el proceso jamás se adelantó y no es posible hablar de cosa juzgada, seguridad jurídica etc. En atención a lo expuesto por la Sala Plena, y dado el carácter excepcionalísimo de la acción de tutela como mecanismo para infirmar una providencia judicial, estima la Sala necesario precisar que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 228), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. En el asunto en examen se observa lo siguiente: 1 Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado.

El Juzgado 16 Administrativo del Circuito de Bogotá rechazó la demanda interpuesta por la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación contra la Resolución 41501 de 18 de agosto de 2008, proferida por la entidad en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Laboral de Cienaga (Magdalena), que ordenó reconocer la pensión gracia del señor Crisóstomo León Delgado, con fundamento en lo siguiente: “Teniendo en cuenta lo anterior, advierte el Despacho que el acto administrativo que reconoció la pensión gracia al demandante, fue dictado en cumplimiento de una orden judicial, es decir no refleja la libre voluntad de la administración. En efecto, conforme a lo dispuesto por el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo al regular la posibilidad de demanda contra los actos particulares, señala que procede contra los actos que pongan término a un proceso administrativo, disposición concordante con el artículo 49, ibídem, que establece la improcedencia general de recursos en vía gubernativa contra los actos de trámite, preparatorios o de ejecución.(…) Visto lo anterior, considera el Despacho que la presente demanda es una forma indirecta de pretender que el Juez ordinario enjuicie el fallo de tutela definitivo proferido por el Juez Primero Laboral de CiénagaMagdalena que ya hizo transito a cosa juzgada, y es también una forma soterrada de intentar desacatar un fallo, lo cual vulnera el principio de cosa juzgada y la seguridad jurídica. En efecto, de esta manera se pretende que por intermedio del Juez Administrativo se reviva un aso en firme en el cual CAJANAL no hizo uso de los

recursos de Ley para impugnar el fallo de tutela. En ese orden de ideas, es claro que la Caja no puede, empleando artificiosamente la acción de lesividad, pedir al Juez Ordinario que emita un fallo judicial que ordene incumplir otro de tutela que se encuentra ejecutoriado, por más equivocado que este hubiere sido. Corolario de lo anterior es que al no existir acto administrativo definitivo por enjuiciar es del caso rechazar la presente demanda, atendiendo a los principios de cosa juzgada, estabilidad jurídica, confianza legítima, por economía y celeridad, puesto que de seguirse con el curso del proceso forzosamente conllevaría a un fallo inhibitorio respecto del fondo del asunto. Contra la providencia que rechazó la demanda la entidad interpuso el recurso de apelación, el cual fue decidido desfavorablemente a sus intereses por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, expresando para el efecto: “Al examinar el contenido de la Resolución No. 41501 de 18 de agosto de 2006, que reconoció un derecho pensional en cumplimiento de un fallo de tutela, proferido por el Juzgado Primero Laboral de Ciénaga - Magdalena, la Sala encuentra, que si bien es cierto es admisible la impugnación de un acto que reconoce un pensión que se haya proferido en cumplimiento de una sentencia judicial, para tales efectos, la Ley 797 en su artículo 20 dispuso:

“ARTICULO 20. REVISION DE RECONOCIMIENTO DE

SUMAS PERIODICAS A CARGO DEL TESORO PUBLICO

O DE FONDOS DE NATURALEZA PUBLICA. <Apartes

tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. Lo anterior significa, que esta Corporación no es la competente para revisar la legalidad de dicho acto, puesto que la competencia corresponde al H. consejo de Estado o a la Corte Suprema de Justicia, mediante recurso extraordinario de revisión establecido en el C.C.A. y en el C. de Procedimiento Laboral, como lo indicó la H. Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003, al efectuar el examen de constitucionalidad del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, donde señaló:

(…)

5. El artículo 20 de la ley 797 de 2003

El artículo 20 demandado está referido a las providencias judiciales y a las transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales que, respectivamente, en cualquier tiempo hayan decretado o decreten, o acordado, el reconocimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza, a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Esos actos podrán ser revisados por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (hoy de Protección Social), del Ministro de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, para lo cual se surtirá el procedimiento propio del recurso extraordinario de revisión, previsto en el Código Contencioso Administrativo y en el Código de Procedimiento Laboral, según corresponda, con apoyo en las causales estipuladas en estos estatutos y en las siguientes: a. Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y, b. Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” Esto quiere decir, que la vía expedita no es la elegida por la entidad demandante, sino en los términos de la sentencia” Considera la Sala que en el presente asunto la acción de tutela es el medio idóneo para la protección de los derechos fundamentales de la parte actora, toda vez que ya ha interpuesto los recursos que la ley le concede, concretamente el recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda.

De los hechos expuestos por la parte demandante, se desprende la vulneración de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación, con las providencias que mediante la presente acción de tutela se impugnan, por las razones que a continuación se exponen: La Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, contra la Resolución 41501 de 18 de agosto de 2006, por el cual reconoció al señor Crisóstomo León Delgado una pensión gracia, por considerar que dicho acto desconocía normas de orden superior. En primer lugar, es preciso señalar que si bien la administración se encuentra imposibilitada para revocar o modificar actos que haya expedido para revocar o modificar situaciones jurídicas particulares y concretas sin el consentimiento del afectado en virtud del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, también es cierto que tiene la posibilidad de demandar los actos administrativos expedidos por ella misma. Dicha acción denominada doctrinaria y jurisprudencialmente “de lesividad”, le permite que en defensa del interés público y del orden jurídico y ante la existencia de actos que vulneren este último, demande sus propios actos ante la jurisdicción contencioso administrativo, dentro del término concedido por el numeral 7° del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. En este orden de ideas, cuando la administración ha expedido un acto administrativo que reconozca prestaciones periódicas, y respecto del cual considere fue emitido con violación del orden jurídico, puede acudir a la

jurisdicción de lo contencioso administrativo para que determine su legalidad. Ahora bien, argumenta el Tribunal Administrativo en la providencia impugnada que contrario a lo expresado por el a quo “es admisible la impugnación de un acto que reconoce una pensión que se haya proferido en cumplimiento de una sentencia judicial”, no obstante la Entidad ha debido acudir al recurso extraordinario de revisión establecido por la Ley 797 en su artículo 20, sin embargo no advirtió que aquella norma dispone que el mismo se surte “a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación”, condición que le impide el ejercicio de dicho medio. Es cierto que la resolución de reconocimiento de la pensión fue expedida en cumplimiento de la sentencia que definió una acción de tutela, en un proceso en que se encontró amenaza o vulneración de derechos fundamentales, no obstante, es importante recordar que la acción de tutela está dirigida a proteger derechos fundamentales, sin que nada obste que el juez competente conozca de las demandas en contra de actos administrativos y decida si estos se ajustan a la legalidad o no. De allí que si bien la resolución en cuestión tiene la connotación de acto de ejecución, al ser cumplimiento de una sentencia, lo cierto es que la orden fue impartida dentro de una acción de tutela que es de naturaleza distinta a la de la acción ordinaria, motivo por el cual es probable su estudio a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En esas condiciones, la Entidad solamente contaba con la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad del acto que ella misma expidió, y al haber rechazado la demanda con el argumento de que el acto administrativo no es demandable, vulneró los derechos de la entidad demandante, cercenándole la oportunidad de controvertir en sede judicial la legalidad del acto que ella misma expidió. De acuerdo con lo anterior se dispondrá la protección de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación. En consecuencia se dejarán si efecto las providencias de 16 de marzo de 2011 proferida por el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y de 29 de julio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección “C”, por medio de las cuales rechazó la demanda interpuesta por la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación. Se ordenará al Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá que proceda a determinar si la demanda reúne los demás requisitos y presupuestos procesales para su admisión tomando las precauciones correspondientes, dadas las circunstancias especiales que han rodeado el asunto de conformidad con las razones expuestas en las consideraciones de esta sentencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA DECRETASE la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación. Para el efecto se dispone: Dejar sin efecto las providencias de 16 de marzo de 2011 proferida por el Juzgado

Dieciséis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y de 29 de julio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección “C”, por medio de las cuales rechazó la demanda interpuesta por la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación. En su lugar, se ordena al Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá que en el término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente providencia, proceda a examinar si la demanda reúne los demás requisitos y presupuestos procesales para su admisión, tomando las precauciones correspondientes, dadas las circunstancias especiales que han rodeado el asunto de conformidad con las razones expuestas en las consideraciones de esta sentencia. Notifíquese en legal forma a las partes. De no ser impugnada, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GOMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCON

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO