CE-11001-03-15-000-2011-01423-00(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial sobre improcedencia ante existencia de otro medio de defensa judicial

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., dos (2) de noviembre de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01423-00(AC)

Actor: JOSE VESNER RAMIREZ HENAO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por el señor José Vesner Ramírez Henao, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de tutela el señor José Vesner Ramírez Henao solicita la protección del derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. OBJETO DE LA TUTELA Solicita la parte actora se ordene a la entidad demandada lo siguiente: “(…) respetuosamente me dirijo a su despacho de conformidad a lo ordenado por el Código Contencioso Administrativo, para solicitarle la “REVOCACION” del fallo dictado por los Honorables Magistrados de esta sección el día de (sic), donde en forma irregular, los mencionados revocaron el Numeral Quinto dela (sic) Sentencia de Primera Instancia que ordenó el pago de los incentivos, al resolver una Apelación de la parte demandada, por el que le había sido adverso a sus excepciones y favorable en forma definitiva a mis pretensiones y si aun lo dijéramos

mas bien mejorado dicho fallo ya que se revocaron algunas consideraciones de la Honorable Juez de Primera Instancia que había descartado de que se condenara a otras partes que habían sido incluidas por la misma juez.” (Folio 1) Fundamenta su petición en los siguientes hechos: El señor José Vesner Ramírez Henao interpuso demanda de acción popular contra el Municipio de Girardot, en la que solicita la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público, a la defensa del patrimonio público, a la defensa del patrimonio cultural, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y a la moralidad administrativa. Lo anterior en consideración a que la Plaza de Mercado de Girardot fue declarada como bien de interés cultural desde 1993, motivo por el cual es necesario elaborar un plan especial de protección por la autoridad competente, para la conservación de los bienes que la conforman, en coordinación con las autoridades territoriales correspondientes. Mediante sentencia de 20 de septiembre de 2010 el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Girardot, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó el pago de un incentivo en los términos de la Ley 472 de 1998. La sentencia fue impugnada y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca extendió las obligaciones de los demandados con el fin de mejorar las condiciones para el cumplimiento de la decisión. No obstante, pese a que no fue materia del recurso de apelación revocaron la orden del incentivo a favor del actor popular, por

considerar que las entidades demandadas ya habían realizado actuaciones administrativas tendientes a la protección de los derechos colectivos invocados. LA CONTESTACION El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, manifestó que la providencia objeto de acción de tutela fue proferida en segunda instancia dentro de la acción popular instaurada por el señor José Vesner Ramírez Henao en contra del municipio de Girardot por la presunta vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público, a la defensa del patrimonio público, a la defensa del patrimonio cultural, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y a la moralidad administrativa. El Tribunal Administrativo revocó el reconocimiento del incentivo económico, no por la aplicación retroactiva de la Ley 1425 de 2010, sino en consideración a que las entidades demandadas desde antes de la interposición de la acción, ya habían iniciado las actuaciones administrativas correspondientes para la protección del bien de interés cultural de la Nación. En relación con la inmediatez como requisito para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, señaló que tratándose de providencias judiciales éste principio se hace especialmente importante, pues la razonabilidad del término ha de ser más rigurosa en comparación con los otros casos que se llevan ante la justicia constitucional. Sin embargo, como no existen parámetros para establecer el término para la interposición de la acción de tutela, por vía jurisprudencial se han señalado

algunos factores que permiten determinar si ha sido iniciada dentro de un plazo razonable y proporcionado. Como en el presente asunto el demandante no ha justificado su inactividad durante los 6 meses que han transcurrido con posterioridad a la notificación de la providencia que demanda, se ve desvirtuada la inminencia del perjuicio o la urgencia para la protección constitucional. A lo anterior se agrega que de conformidad con el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 tiene la posibilidad de acudir al mecanismo de la revisión eventual de la sentencia ante el Consejo de Estado. El incentivo económico fue derogado por el artículo 1° de la Ley 1425 de 2010, y como al momento de resolver la apelación de la sentencia de primera instancia ya no se encontraban vigentes las normas que lo consagraban, no le era aplicable, de acuerdo con los artículos 3 y 17 de la Ley 153 de 1887. Para resolver, se C O N S I D E R A El señor José Vesner Ramírez Henao, considera vulnerados su derecho constitucional fundamental al debido proceso, por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al negar la concesión del incentivo económico en su condición de actor dentro de la acción popular instaurada contra el Municipio de Girardot.

Al respecto la Sala observa: El artículo 86 de la Constitución Política, es claro al expresar que la acción de tutela fue instituida como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en determinadas situaciones, asimismo es un mecanismo residual que

sólo procede cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados, en caso contrario la acción de tutela resulta improcedente. Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación viene afirmando su improcedencia1 fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C543 del 1° de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. De aceptar la procedencia, afirma la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela. Los anteriores argumentos son compartidos en su integridad por esta Subsección, no obstante, cuando con la providencia se haya vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia se ha declarado procedente la acción y se han tutelado los derechos fundamentales vulnerados siempre que aparezca clara su trasgresión. Lo anterior teniendo en cuenta que en tales casos, los pilares que se pretenden defender, no se ven afectados, pues el proceso jamás se adelantó y no es posible

hablar de cosa juzgada, seguridad jurídica entre otros. 1 Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado. En atención a lo expuesto por la Sala Plena, y dado el carácter excepcionalísimo de la acción de tutela como mecanismo para infirmar una providencia judicial, estima la Sala necesario precisar que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 228), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. En el asunto en examen es evidente la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto lo que busca es que se revoque parcialmente la providencia de 17 de marzo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en cuanto negó el reconocimiento del incentivo económico, pues como ya se dijo, la acción de tutela fue concebida como mecanismo de defensa y protección inmediata de los derechos fundamentales, únicamente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que existiendo, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La providencia motivo de inconformidad fue proferida conforme a los fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios obrantes en el proceso y de conformidad con la normatividad aplicable al asunto. Además, el actor agotó todos los recursos que le brindaba la ley y no se pretermitió etapa procesal alguna.

Se precisa además que la providencia motivo de inconformidad, señaló como fundamento para negar el reconocimiento del incentivo, textualmente lo siguiente: “Finalmente, al haber demostrado las entidades demandadas que desde antes de la interposición de la presente acción han realizado actuaciones administrativas tendientes a la protección del derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la nación, es claro que no había lugar al reconocimiento del incentivo económico a favor del actor popular. Además de lo anterior, debe tenerse en cuenta la posición jurisprudencial que el Consejo de Estado ha definido en relación con el reconocimiento del incentivo económico con ocasión de la expedición de la Ley 1425 de 2010, mediante la cual se derogaron los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, según el cual: “Es así como, la Sala, en vigencia de los arts. 39 y 40 habría concedido el incentivo, sin embargo, no puede hacerlo ahora, toda vez que a la fecha en que se dicta esta providencia están derogadas las disposiciones que lo autorizaban. Ello supone, dado que se trata de normas de contenido sustantivo, que su aplicación requiere de su vigencia, y por eso debe aplicarse la nueva normativa, no obstante que el proceso se tramitó en vigencia de la ley 472, pero ocurre que no basta esta circunstancia para aplicar su contenido al caso en estudio. En efecto, en la ley 153 de 1887 se respalda esta posición, como quiera que el art. 3 dispone: “Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a

que la anterior disposición se refería”, de manera que si perdió vigencia no se puede aplicar. Además, en el artículo 17 de la misma ley también se apoya esta conclusión, porque siendo el incentivo una expectativa de derecho para el actor popular, no un derecho adquirido con la simple presentación de la demanda, entonces aplica aquello que ordena que “Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene.” Ahora, la Sala considera que se trata de disposiciones de naturaleza sustantiva porque esta Corporación tuvo oportunidad de referirse, en forma reiterada, al alcance del concepto de normas sustanciales, con ocasión de la decisión del antiguo recurso de anulación. Se cita, a continuación, uno de sus pronunciamientos, que coincide, en términos generales, con los planteamientos de la Corte Suprema de Justicia: “Ha de recordarse que se entiende por norma sustantiva aquella que define o demarca los derechos subjetivos y sus alcances y que puede hallarse, indistintamente, como las normas adjetivas, en cualesquiera códigos o estatutos o recopilaciones de disposiciones legales. Y, en contraste, ha de entenderse por norma adjetiva aquella que señala los ritos, las formas, las maneras de actuar en determinados asuntos o circunstancias”.2 Por tanto, los artículos 39 y 40 de la ley 472 no contienen normas de procedimiento o sustanciación del proceso de la acción popular; contemplan el derecho eventual del actor a que le paguen una suma de dinero por su actuación procesal satisfactoria. Incluso, las dos normas califican expresamente

esta posibilidad como un “derecho”, al decir, en ambas 2 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de noviembre de 1988. Expediente 1874. disposiciones, que: “El demandante… tendrá derecho a recibir...” el incentivo. En estos términos, referidos al caso concreto, la Sala ya no encuentra norma vigente qué aplicar, y por eso no concederá el incentivo. En gracia de debate, a la misma conclusión se llegaría si se considerara que los arts. 39 y 40 contienen normas de naturaleza procesal, pues como estas son de aplicación inmediata –según el art. 40 de la ley 153 de 18873-, salvo los términos que hubieren empezado a correr –que no es el casoentonces su derogatoria tampoco permitiría conceder el incentivo regulado allí.” De acuerdo con el anterior precedente jurisprudencial, el cual comparte y en consecuencia aplica esta Sala, la expectativa de obtener el derecho al reconocimiento de un incentivo económico por la prosperidad de la acción popular, estaba contenido en unas normas de carácter sustantivo que hoy han perdido vigencia, razón por la que no hay lugar a su reconocimiento.” Así las cosas la acción de tutela se torna improcedente por cuanto una decisión en contrario atentaría contra los principios constitucionales de autonomía e independencia de los jueces de la República, los cuales tienen libertad para decidir los procesos sometidos a su conocimiento y disponen de un amplio margen de valoración de los derechos aplicables en cada asunto, por lo que pueden interpretarlos y ajustarlos a su entendimiento, como una actividad propia

de sus funciones para juzgar. En consecuencia, la acción de tutela no constituye un mecanismo alternativo a los medios de defensa consagrados en la ley, ni puede convertirse en una instancia más a la que se pueda recurrir con el fin de controvertir unos argumentos que debieron ser materia de estudio por el juez ordinario, pues de permitir tal posibilidad se desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo residual y subsidiario de protección de los derechos fundamentales. 3 “Art. 40. Las leyes concernientes á la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar á regir. Pero los términos que hubieren empezado á correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación.” Por las razones que anteceden, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : RECHAZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por José Vesner Ramírez Henao contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. De no ser impugnada, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

GUSTAVO GOMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCON

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO