CE-11001-03-15-000-2011-01456-00(AC)-2011

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por inexistencia de defecto sustancial De lo expuesto se infiere que la supuesta divergencia en la interpretación normativa, como la planteada en la acción de tutela, al decir de la Corte Constitucional no constituye el desconocimiento de los derechos fundamentales del actor, cuando la aplicación de la normas o conceptos efectuada por las autoridades judiciales responde a criterios de interpretación expuestos de manera razonada, que no implican desbordamiento del orden jurídico, como en el presente caso. Ese desacuerdo en la interpretación no puede ser desatado mediante el ejercicio de la acción de tutela, pues de ser así se vulneraría la autonomía funcional de los jueces naturales, y se convertiría esta acción en un escenario para evaluar el grado de convencimiento de los razonamientos de los jueces cuando no actúen como jueces constitucionales.

NOTA DE RELATORIA: Sobre las causales generales y específicas de procedencia de la acción de tutela, Corte Constitucional, sentencia C-590 de

2005. Sobre el defecto material o sustantivo, Corte Constitucional, sentencia SU159/02, MP. Manuel José Cepeda Espinosa, y sentencia T-1222 de 2005 y T310/09.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil once (2011).

Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01456-00(AC)

Actor: MUNICIPIO ZONA BANANERA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA Y OTRO Decide la Sala la acción de tutela instaurada por el Municipio ZONA BANANERA, contra el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES El Municipio ZONA BANANERA instauró acción de tutela contra el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso.

A. Hechos y fundamentos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes:

Los señores CARMEN ALICIA ELIAS GARCIA, DAYSLE DEL SOCORRO DIAZ

RODRIGUEZ, MARIA CONCEPCION GUERRA MERCADO, LIDIS ISABEL

ULLOA DE LA ROSA, NORIS CECILIA AVENDAÑO PEDROZA, LUZ AURORA

ROMERO DE PEÑA, EDILSA MARIA FERNANDEZ CAMARGO, WILFRIDO

ANTONIO SIERRA VILLARREAL, JULIA LUCIA OJITO CANTILLO, MARIA

ALMANZA IGLESIAS, MARTHA ISABEL JUVINAO ROCHA, MIRNA MANJARREZ

CAMARGO, CLARA LOPEZ FONTALVO, NELCI DEL SOCORRO OROZCO

CANTILLO, DUVIS ELENA HERNANDEZ DITTA, EMMA MARIA IMITOLA

LASCANO, MIRIAN CECILIA URIELES DE CAMARGO y ANA ELENA POLO

CANDANOZA, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandaron al Municipio Zona Bananera con el fin de obtener la nulidad de la Resolución No. 2000-11-20-01 del 20 de noviembre de 2000, expedida por el Alcalde de ese municipio, por medio de la cual fueron desvinculados de sus cargos como docentes oficiales. El Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta, en sentencia del 3 de marzo de 2011, accedió a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y le ordenó al municipio accionante la reincorporación y pago de los salarios y prestaciones a que tienen derecho los docentes retirados del cargo. El Tribunal Administrativo del Magdalena, con fallo del 21 de septiembre de 2011, resolvió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y confirmó la sentencia de primera instancia.

B. Pretensiones: Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “…se ordene la revocatoria de las sentencias dictadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho seguido por

CARMEN ALICIA ELIAS GARCIA, DAYSLE DEL SOCORRO DIAZ

RODRIGUEZ, MARIA CONCEPCION GUERRA MERCADO, LIDIS

ISABEL ULLOA DE LA ROSA, NORIS CECILIA AVENDAÑO

PEDROZA, LUZ AURORA ROMERO DE PEÑA, EDILSA MARIA

FERNANDEZ CAMARGO, WILFRIDO ANTONIO SIERRA

VILLARREAL, JULIA LUCIA OJITO CANTILLO, MARIA ALMANZA

IGLESIAS, MARTHA ISABEL JUVINAO ROCHA, MIRNA

MANJARREZ CAMARGO, CLARA LOPEZ FONTALVO, NELCI DEL

SOCORRO OROZCO CANTILLO, DUVIS ELENA HERNANDEZ

DITTA, EMMA MARIA IMITOLA LASCANO, MIRIAN CECILIA URIELES DE CAMARGO y ANA ELENA POLO CANDANOZA en contra del Municipio Zona Bananera de fecha 3 de marzo de 2011, proferida por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE SANTA MARTA y en contra de la sentencia de segunda instancia dictada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA Magistrado Ponente Dr. ADONAY FERRARI PADILLA, mediante sentencia de fecha veintiuno (21) de septiembre de 2011, por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, debido al error jurisdiccional cometido por una autoridad investida de la facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso del proceso…”. (Sic) Una vez avocado el conocimiento de la presente acción, mediante auto del 24 de octubre de 2011, se ordenó notificar a las partes (fl. 62).

C. Oposición Los señores Carmen Alicia Elías García, Lidis Isabel Ulloa de la Rosa, Noris Cecilia Avendaño Pedroza, Luz Aurora Romero de Peña, Edilsa María Fernández Camargo, Wilfrido Antonio Sierra Villarreal, Martha Isabel Juvinao Rocha, Clara López Fontalvo, Nelci del Socorro Orozco Cantillo, Duvis Elena Hernández Ditta y Ana Elena Polo Candanoza, por medio de apoderado judicial, solicitaron que se

negaran las pretensiones de la presente acción de tutela, al considerar que en el trámite impartido en el proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no se incurrió en ninguna vulneración de los derechos cuyo amparo invoca el ente territorial, ya que las decisiones del Tribunal accionado se ciñen a la realidad fáctica, jurídica y probatoria del caso. Agregaron que “la imposibilidad jurídica del reintegro no le arrebata el carácter indemnizatorio a la condena de pagar los salarios y prestaciones económicas debidas desde la fecha en que fueron despedidos los docentes hasta cuando por medio de acto administrativo se decida favorablemente el evento del pago”. El Tribunal Administrativo del Magdalena y el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual, en principio, procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.

En el evento de existir esa otra herramienta de defensa, la tutela será procedente si se alega que se propone como mecanismo transitorio con el que se busca

evitar un perjuicio irremediable. Mediante el ejercicio de la presente acción el municipio ZONA BANANERA pide que se dejen sin efectos los fallos del 3 de marzo y 21 de septiembre de 2011, proferidos por el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena, respectivamente, por medio de los cuales se accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por varios docentes en su contra. La procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ha sido reconocida de manera expresa por la Honorable Corte Constitucional. En la sentencia C-590 de 2005, con ponencia del doctor JAIME CORDOBA TRIVIÑO, recogió los requisitos generales y especiales (eventos determinantes), de procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Como requisitos generales estableció los siguientes: “a. Que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional.” “b. Que se hayan agotado todos los medios - ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable”.7 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.8 “d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.9 “e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los

hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.10 “f. que no se trate de sentencias de tutela.11 En esa providencia la Corte determinó que luego de verificarse el cumplimiento de los anteriores requisitos generales de procedencia de la tutela, se debe proceder a establecer si ha ocurrido uno de los siguientes eventos determinantes para la prosperidad de la acción de tutela contra la providencia judicial cuestionada: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 7 Sentencia T-504 de 2000. 8 Sentencia T-315 de 2005. 9 Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de 2000. 10 Sentencia T.658 de 1998. 11 Sentencias T088 de 1999 y SU-1219 de 2001. d. Defecto material o sustantivo, sucede en los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales12 o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que ocurre cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en la motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, fenómeno que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Para la Sección Cuarta la acción de tutela resulta procedente, de manera excepcional, contra providencias judiciales, excluyendo las providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, máximos órganos de la respectiva jurisdicción; y por el Consejo Superior de la Judicatura - Sala Jurisdiccional Disciplinaria - como máximo órgano en materia jurisdiccional disciplinaria, en razón de que cuando estos órganos judiciales se pronuncian, ponen fin a un largo recorrido judicial en el que los involucrados han contado con todos los medios legales para hacer valer sus derechos, amén de que la seguridad y estabilidad jurídicas ameritan necesarias definiciones que al más alto nivel pongan fin a debates que, de lo contrario, serían interminables. Caso concreto. El municipio ZONA BANANERA pide que se dejen sin efectos los fallos del 3 de marzo y 21 de septiembre de 2011, proferidos por el Juzgado Cuarto

Administrativo de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena, 12 Sentencia T-522 de 2001. respectivamente, por medio de los cuales se accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por varios docentes en su contra. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial se cumplen en el caso propuesto, razón por la cual se debe proceder a verificar si se vulneró el derecho al debido proceso del municipio accionante por haber incurrido Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena en defecto material o sustantivo, al considerar que la Resolución No. 2000-11-2001 del 20 de noviembre de 2000, proferida por el Municipio Zona Bananera, incurrió en falsa motivación y desconoció que “Zona Bananera es un municipio grado 6 no certificado, por lo que al ordenar el reintegro dentro del fallo, viola flagrantemente lo establecido en la Ley 715 de 2001…”. La jurisprudencia de la Corte Constitucional señala que el defecto material o sustantivo se produce cuando el juez toma una decisión con fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso concreto, lo que genera una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión. La Corte Constitucional, en sentencia SU-159/02, con ponencia del doctor Manuel José Cepeda Espinosa, adujo que el defecto material o sustantivo “… opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la

Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv) porque ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador…”. El defecto sustantivo también puede presentarse cuando se interpreta una norma en forma incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto, la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente. Frente al defecto sustantivo por interpretación errónea, la jurisprudencia ha sido enfática en predicar que no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse vulneratoria del derecho al debido proceso, sino que ésta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad. En relación con el marco de intervención que compete al juez de tutela en relación con la posible ocurrencia de un defecto sustantivo o material por interpretación arbitraria, la Corte Constitucional en la Sentencia T-1222 de 2005, consideró: “… 9. Como lo ha señalado reiteradamente la Corte, no es el juez constitucional el funcionario encargado de definir la correcta

interpretación del derecho legislado. …En suma, ante una acción de tutela interpuesta contra una decisión judicial por presunta arbitrariedad en la interpretación del derecho legislado -vía de hecho sustancial por interpretación arbitrariael juez constitucional debe limitarse exclusivamente a verificar que la interpretación y aplicación del derecho por parte del funcionario judicial no obedezca a su simple voluntad o capricho o que no viole los derechos fundamentales. En otras palabras, no puede el juez de tutela, en principio, definir cuál es la mejor interpretación, la más adecuada o razonable del derecho legislado, pues su función se limita simplemente a garantizar que no exista arbitrariedad y a proteger los derechos fundamentales y no a definir el sentido y alcance de las normas de rango legal.” (Negrillas fuera de texto). De la misma manera, la sentencia SU-962 de 1999 reiteró que las decisiones que incurren en una vía de hecho por interpretación “carece(n) de fundamento objetivo y razonable, por basarse en una interpretación ostensible y abiertamente contraria a la norma jurídica aplicable”13. Por su parte, la sentencia T-567 de 1998 precisó que “cuando la labor interpretativa realizada por el juez se encuentra debidamente sustentada y razonada, no es susceptible de ser cuestionada, ni menos aún de ser calificada como una vía de hecho, y por lo tanto, cuando su decisión sea impugnada porque una de las partes no comparte la interpretación por él efectuada a través del mecanismo extraordinario y excepcional de la tutela, ésta será improcedente”. 13 Sentencia SU-962 de 1999. M.P. Fabio Morón Díaz.

En el caso propuesto, el accionante discrepa de la interpretación normativa efectuada por los jueces de primera y segunda instancia, respecto a la aplicación de las normas constitucionales y legales referentes a la configuración de la causal de nulidad de los actos administrativos denominada “falsa motivación”. El Tribunal Administrativo del Magdalena confirmó el fallo proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo Santa Marta, del 3 de marzo de 2011, que accedió a las súplicas de la demanda, al considerar que “el acto administrativo demandado, a través del cual primeramente se desvinculó a los docentes, se encuentra revestido de una de las causales de nulidad de los actos como lo es la FALSA MOTIVACION por cuanto las razones por las cuales los docentes fueron desvinculados de la planta de personal del nuevo municipio (municipio Zona Bananera) no obedeció a concurso alguno, toda vez que cuando fueron declarados insubsistentes aún no habían personas para ocupar el cargo en propiedad por haber superado el concurso, de lo cual se infiere que las razones por las cuales fueron desvinculados no fue por el concurso como se plasmó en el acto administrativo, sino por otras distintas…teniendo en cuenta que ya se había efectuado la convocatoria a concurso de méritos el municipio Zona Bananera debió esperar a que dichos docentes fueran provistos aquellos que superaran el concurso para si luego entonces proceder a la desvinculación ”. Así mismo señaló que “...el hecho de que legalmente se cree un municipio segregándolo de otro al cual pertenecía ello no conduce necesariamente a que se deba desvincular a los empleados que venían prestando sus servicios en

establecimientos que territorialmente se encuentran en el nuevo municipio pero vinculados al municipio del cual se segrega no obstante que se encuentren nombrados en provisionalidad, habida cuenta de que el nombramiento en provisionalidad se entiende efectuado hasta el momento en que se provea el cargo por concurso público…”. De lo expuesto se infiere que la supuesta divergencia en la interpretación normativa, como la planteada en la acción de tutela, al decir de la Corte Constitucional no constituye el desconocimiento de los derechos fundamentales del actor, cuando la aplicación de la normas o conceptos efectuada por las autoridades judiciales responde a criterios de interpretación expuestos de manera razonada, que no implican desbordamiento del orden jurídico, como en el presente caso. Ese desacuerdo en la interpretación no puede ser desatado mediante el ejercicio de la acción de tutela, pues de ser así se vulneraría la autonomía funcional de los jueces naturales, y se convertiría esta acción en un escenario para evaluar el grado de convencimiento de los razonamientos de los jueces cuando no actúen como jueces constitucionales. La Corte Constitucional en sentencia T-310/09, con ponencia del doctor Luis Ernesto Vargas Silva, señaló: “…el procedimiento de tutela no puede utilizarse para obtener que un juez diferente al que conoce del proceso ordinario intervenga inopinadamente para modificar el rumbo del mismo con base en una interpretación diversa, la suya, pretendiendo que, por haber entendido las normas pertinentes de una determinada manera, incurrió el primero en una vía de hecho. || La vía de hecho —excepcional, como se ha dicho— no puede configurarse sino a partir de una ruptura flagrante,

ostensible y grave de la normatividad constitucional o legal que rige en la materia a la que se refiere el fallo. Por tanto, mientras se apliquen las disposiciones pertinentes, independientemente de si otros jueces comparten o no la interpretación acogida por el fallador, no existe la vía de hecho, sino una vía de derecho distinta, en sí misma respetable si no carece de razonabilidad. Esta, así como el contenido y alcances de la sentencia proferida con ese apoyo, deben ser escrutados por la misma jurisdicción y por los procedimientos ordinarios, a través de los recursos que la ley establece y no, por regla general, a través de la acción de tutela.|| Diferente es el caso de la ostensible aplicación indebida de una norma, en cuya virtud se pretende lograr que los hechos quepan en ella, aun contra toda evidencia. Allí puede darse la vía de hecho, como lo ha admitido esta Corte, si por haberse forzado arbitrariamente el ordenamiento jurídico se han quebrantado o se amenazan derechos constitucionales fundamentales”14 “Con base en los anteriores argumentos, se concluye que la sentencia judicial incurre en defecto fáctico cuando su motivación contradice, de manera abierta y ostensible, el régimen jurídico que debe aplicar. La actividad del juez de tutela, en este orden de ideas, está limitada a verificar esa ruptura con el ordenamiento constitucional o legal. Así, la acción de tutela no puede constituirse en un escenario para la evaluación acerca del grado de convencimiento que ofrecen los razonamientos elaborados por el juez ordinario, sino que se restringe a identificar la incompatibilidad entre estos y las normas

14 En este sentido, sentencias T-765 de 1998 y T-001 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. jurídicas que regulan la materia debatida en sede jurisdiccional. (…)”.15 En consecuencia, esta Sala negará las pretensiones de la presente acción de tutela. En mérito de lo expuesto la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. NIEGANSE las pretensiones de la acción instaurada, por lo razonado en la parte motiva.

2. NOTIFIQUESE por telegrama o por cualquier otro medio expedito.

3. De no ser impugnada la presente providencia, ENVIESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Presidenta de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

CARMEN TERESA ORTIZ RODRIGUEZ

15 Sentencia T-310/09 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

WILLIAM GIRALDO GIRALDO