CE-11001-03-15-000-2011-01463-00(AC)-2011

ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA - Núcleo esencial del derecho al debido proceso En conclusión, el acceso a la administración de justicia como integrante del núcleo fundamental del derecho al debido proceso, no puede concebirse como una posibilidad formal de llegar ante los jueces o ante una estructura judicial que se limite únicamente a atender las demandas de los administrados; su esencia reside en la certeza de que será surtido un proceso a la luz del ordenamiento jurídico aplicable, con objetividad fáctica y probatoria que aseguren, en últimas, un esmerado conocimiento del fallador. DEBIDO PROCESO - Vulneración por error en conteo de término de prescripción trienal de prima especial No obstante, se advierte por esta Sala que a pesar de que se ha indicado que para todos los efectos se debe tener en cuenta la sentencia del 14 de febrero de 2002 para contar el término de la prescripción trienal, se debe entender que esta empieza a computarse a partir de la ejecutoria de la sentencia, pues esto se infiere, necesariamente, de la lógica jurídica y el sentido de la notificación de las providencias... Por tal razón, se puede evidenciar que el Tribunal Administrativo del Huila y el Juzgado Tercero Administrativo de Neiva, cuando profirieron las sentencias cuestionadas y declararon la prescripción sin tener en cuenta dicha situación, desconocieron una de las garantías del debido proceso, como es que las providencias producen sus efectos a partir de su ejecutoria.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre la procedencia de la acción de tutela, Consejo de

Estado, Sala Plena, sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. 00859-01. Sobre la prescripción de la prima especial, Consejo de Estado, sentencia del 14 de febrero de 2002.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., primero (1) de diciembre de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01463-00(AC)

Actor: EDUARDO NAVARRO GUTIERREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Y OTRO Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por el señor Eduardo Navarro Gutiérrez contra el Tribunal Administrativo del Huila y otro.

I. ANTECEDENTES El señor Eduardo Navarro Gutiérrez, por intermedio de apoderado, presenta acción de tutela con el propósito de lograr la protección de su derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por el Tribunal

Administrativo del Huila y el Juzgado Tercero Administrativo de Neiva. Los hechos fundamento de la acción de tutela son los siguientes:

1. El señor Eduardo Navarro Gutiérrez, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Nación - Fiscalía General de la Nación, con el fin de obtener, entre otras pretensiones, la inaplicación, en su caso, de los artículos 6 del decreto 53 de 1993, 7 del decreto 108 de 1994, 7 del decreto 49 de 1995, 7 del decreto 52 de 1997, 7 del decreto 50

de 1998, 8 del decreto 2743 de 2000, 8 del decreto 1480 de 2001 y 7 del decreto 685 de 2002, “en cuanto establecieron cada año una prima especial no salarial equivalente al 30 por ciento de la remuneración básica mensual devengada por los fiscales seccionales y sobre la cual se liquidaron todas las prestaciones sociales y las cesantías del(a) actor(a), causadas en cada anualidad”, y la nulidad del oficio 730 del 9 de marzo de 2005 y la resolución 0151 del 13 de abril del mismo año, expedidos por la Dirección Seccional Administrativa y Financiera de Neiva y la Dirección Nacional Administrativa y Financiera de la Fiscalía General de la Nación, respectivamente, por los cuales se le negó el reconocimiento y pago de la deducción del 30 por ciento aplicada sobre la remuneración mensual, considerada como prima especial sin carácter salarial, que servía de base para liquidar sus prestaciones sociales, las cuales fueron afectadas entre los años de 1993 y 2002.

2. Mediante sentencia del 30 de julio de 2010, el Juzgado Tercero Administrativo de Neiva negó las pretensiones de la demanda al considerar que había operado la prescripción.

3. El Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia del 12 de septiembre de 2011, confirmó el fallo del 30 de julio de 2010 señalando que “no existe duda de que merced a los efectos derivados de los mencionados fallos judiciales, la referida prima debió servir de base para liquidar las vacaciones, prima de servicios y de navidad, auxilio de cesantías y demás

emolumentos prestacionales. Sin embargo, advierte la Sala que en el sub lite el demandante radicó la petición de reliquidación el 21 de febrero de 2005(…), es decir, después de que transcurrieron más de tres años contados a partir de la expedición de la primera sentencia que declaró la nulidad de la expresión “sin carácter salarial”, consagrada en el artículo 7º del Decreto 050 de 1998 (14 de febrero de 2002). En tal virtud, operó la prescripción trienal establecida en el artículo 102 del Decreto 3135 de 1968”.

4. Ante el hecho de que fueron negadas sus pretensiones de la demanda, sostuvo que las autoridades accionadas le vulneraron su derecho al debido proceso, en tanto que, a su juicio, la interpretación que hicieron acerca de la prescripción fue errónea, al “no advertir que la sentencia del Consejo de Estado de 14/Feb/02 (Sección Segunda Subsección A. Rad. 197-99) no puede producir efectos erga omnes antes de su notificación y ejecutoria”.

II. OBJETO DE TUTELA Solicitó que se dejen sin efectos las sentencias del 12 de septiembre de 2011 y 30 de julio de 2010, proferidas por el Tribunal Administrativo del Huila y el Juzgado Tercero Administrativo de Neiva, respectivamente, y se dicte en su lugar una sentencia que “garantice y observe el debido proceso en materia del régimen de términos de la prescripción a partir de la ejecutoria de la sentencia de 12/Feb/02”, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, y conforme a lo sostenido en las sentencias del

10 de noviembre de 2010, M.P. Alfonso Vargas Rincón, y 7 de octubre de 2010, M.P. Gustavo Gómez Aranguren.

III. ACTUACION PROCESAL La acción de tutela de la referencia fue admitida por el ponente mediante auto del 25 de octubre de 2011, por el cual se ordenó la notificación de la providencia al Tribunal Administrativo del Huila y al Juzgado Tercero Administrativo de Neiva, como demandados, y a la Fiscalía General de la Nación, como tercero interesado.

El Tribunal Administrativo del Huila, por medio del Magistrado Ramiro Aponte Pino, señaló que en la sentencia cuestionada su pudo acreditar que el actor solicitó la reliquidación de sus cesantías y demás prestaciones sociales el 21 de febrero de 2005, es decir tres años después de la expedición de la sentencia que declaró la nulidad de la expresión “sin carácter salarial”, consagrada en el artículo 7 del decreto 050 de 1998. El Jefe de la Oficina Jurídica de la Fiscalía General de la Nación, solicitó que se declare la improcedencia de la acción, en la medida que el actor pretende con este mecanismo de amparo imponer su criterio hermenéutico y crear otra instancia judicial. La Juez Tercero Administrativo de Neiva, manifestó que efectuó el cómputo del término de la prescripción conforme a los pronunciamientos que para la época existían, razón por lo que no vulneró el derecho al debido proceso del actor. Para resolver, se

IV. CONSIDERA En el sub lite se cuestiona la vulneración del derecho fundamental al debido

proceso del actor por parte del Tribunal Administrativo del Huila y el Juzgado Tercero Administrativo de Neiva, al proferir las sentencias del 12 de septiembre de 2011 y 30 de julio de 2010, respectivamente, por las cuales le negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó contra la Nación - Fiscalía General de la Nación. Para determinar si las autoridades judiciales accionadas vulneraron el derecho fundamental del actor, la Sala examinará el asunto de acuerdo con lo siguiente:

1. De la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Carta Política brinda la posibilidad a todas las personas de instaurar la acción de tutela para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública. Según lo dispuesto en el artículo 6º del decreto 2591 de 1991, este mecanismo sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que la referida acción se utilice como un instrumento transitorio en aras de evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá probarse.

Por ello es preciso advertir que la acción de tutela no tiene por objeto revivir términos judiciales expirados, ni constituye una instancia más dentro de un proceso ordinario, máxime cuando la persona afectada ha tenido a su disposición los recursos de ley. Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo de la Corporación viene afirmando su improcedencia1 fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del decreto No. 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C - 543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. Afirma la Sala que de aceptar la procedencia podrían quebrantarse pilares fundamentales del Estado Social de Derecho, como la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela. Los anteriores argumentos son compartidos en su integridad por esta Subsección, no obstante, es aceptable acudir mediante acción de tutela para controvertir una providencia judicial, cuando con ella se haya vulnerado el derecho constitucional 1 Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado. fundamental de acceso a la administración de justicia, caso en el cual se podrán tutelar los derechos vulnerados siempre que aparezca clara su trasgresión. En atención a lo expuesto, estima la Sala necesario precisar que la procedencia de la acción de tutela en estos particulares casos resulta viable, sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho

de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 238), por tratarse precisamente de garantías esenciales de todo proceso. Estas precisiones obedecen al hecho de que el actor encamina sus argumentaciones a demostrar la vulneración de sus derechos fundamentales a obtener una pronta y cumplida justicia y al debido proceso, conforme a los cuales es procedente efectuar un examen de fondo a fin de valorar la trasgresión alegada.

2. Los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia De manera general el derecho al debido proceso se ha definido como “la regulación jurídica que (…) limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los individuos, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la ley”2, premisa que se ha construido con fundamento en el principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas y que según el artículo 29 de la Constitución Política “… se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.

Se tiene entonces, que el objetivo fundamental de este principio no es otro que la preservación del valor material de la justicia, situación que demanda de las autoridades públicas que sus actuaciones estén destinadas a preservar las garantías sustanciales y procedimentales consagradas en la Constitución y en la ley. 2 Corte Constitucional, Sentencia C-641 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En sentido amplio, el concepto de debido proceso encierra a su vez la protección de ciertas garantías mínimas que la Corte Constitucional ha enlistado de la

siguiente manera: “(i) el derecho de acceso a la administración de justicia con la presencia de un juez natural; (ii) el derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación o sanción; (iii) el derecho de expresar libre y abiertamente sus opiniones; (iv) el derecho de contradecir o debatir las pretensiones o excepciones propuestas; (v) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable y sin dilaciones injustificadas y, por supuesto, (vi) el derecho a presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra.”3 En el anterior marco, se ha integrado el derecho al acceso a la administración de justicia con el núcleo esencial del derecho al debido proceso, irrogándole el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata. El derecho al acceso a la administración de justicia consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política, también llamado derecho a la tutela judicial efectiva o a obtener una pronta y cumplida justicia, se traduce en la posibilidad de todas las personas de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces de la República, con el fin de lograr la integridad del orden jurídico y la protección o el restablecimiento de sus derechos, con sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes. Al respecto ha indicado la Corte Constitucional: “sin él los sujetos y la sociedad misma no podrían desarrollarse y carecerían de un instrumento esencial para garantizar su convivencia armónica, como es la aplicación oportuna y eficaz del ordenamiento

jurídico que rige a la sociedad, y se daría paso a la primacía del interés particular sobre el general, contrariando postulados básicos del modelo de organización jurídica-política por el cual optó el Constituyente de 1991.” La posibilidad material de las personas naturales o jurídicas de demandar justicia, impone el deber correlativo de las autoridades judiciales, como titulares del poder coercitivo del Estado y garantes de todos los derechos ciudadanos, de generar las condiciones mínimas para que el acceso al servicio sea real y efectivo, no vale pues, que el ciudadano accione el aparato judicial y que existiendo las 3 Ibídem. condiciones fácticas y probatorias, no se restablezca el orden jurídico y se protejan las garantías personales que se estiman violadas. En vista de la relación directa con el debido proceso, el acceso a la administración de justicia, según lo ha indicado la Corte Constitucional, constituye un derecho de contenido múltiple o complejo, cuya efectividad comprende las siguientes etapas: “(i) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (ii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas; (iii) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos

se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso y, entre otros, (v) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursospara la efectiva resolución de los conflictos.” Lo verdaderamente importante es que una vez el administrado, en ejercicio del derecho de acción que le asiste, opere el aparato judicial, obtenga un pronunciamiento de fondo que resuelva las pretensiones planteadas de conformidad con las normas vigentes, y que el fallo adoptado se cumpla efectivamente, si hay lugar a ello. En todo caso, es necesario que el procedimiento que lo desarrolla sea interpretado a la luz del ordenamiento superior “en el sentido que resulte más favorable al logro y realización del derecho sustancial, consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley”4. En conclusión, el acceso a la administración de justicia como integrante del núcleo fundamental del derecho al debido proceso, no puede concebirse como una posibilidad formal de llegar ante los jueces o ante una estructura judicial que se limite únicamente a atender las demandas de los administrados; su esencia reside en la certeza de que será surtido un proceso a la luz del ordenamiento jurídico aplicable, con objetividad fáctica y probatoria que aseguren, en últimas, un esmerado conocimiento del fallador. 4 Corte Constitucional, Sentencia C662 de 2004, Magistrado Ponente: Rodrigo Uprimny Yepes.

3. El caso concreto Para la Sala es menester, con base en los fundamentos que sostiene esta Subsección respecto de la acción de tutela contra providencias judiciales,

considerar el caso sub examine, teniendo en cuenta que lo que se alega es la indebida aplicación del precedente judicial que, a juicio del actor, desconoce las garantías del debido proceso, en razón a la importancia de la notificación y ejecutoria de una providencia judicial. De las pruebas obrantes en el proceso se puede apreciar lo siguiente:

1. Que el señor Eduardo Navarro Gutiérrez, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Nación - Fiscalía General de la Nación, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la deducción del 30 por ciento aplicada sobre la remuneración mensual, considerada como prima especial sin carácter salarial entre los años de 1993 y 2002.

2. Que el Juzgado Tercero Administrativo de Neiva denegó las pretensiones de la demanda mediante sentencia del 30 de julio de 2010, al considerar que había operado la prescripción para los años anteriores al 21 de febrero de 2002 y la inviabilidad de la reliquidación de las prestaciones a partir de ese año, lo anterior tuvo como fundamento la fecha de radicación de la solicitud ante la Fiscalía General de la Nación y los lineamientos sostenidos por el Consejo de Estado.

3. Que el Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia del 12 de septiembre de 2011, confirmó el fallo del 30 de julio de 2010 al sostener que “el demandante radicó la petición de reliquidación el 21 de febrero de 2005, es decir, después de que transcurrieron más de tres años contados a parir de la expedición de la primera sentencia que declaró la nulidad de la expresión “sin carácter salarial”, consagrada en el artículo 7º del Decreto

050 de 1998 (14 de febrero de 2002). En tal virtud, operó la prescripción trienal establecida en el artículo 102 del Decreto 3135 de 1968”. Para el efecto acogió lo señalado en las sentencias del 10 de noviembre de 2010. M.P. Alfonso Vargas Rincón y 4 de agosto de 2010, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, en las que se indicó que para contabilizar la prescripción se debe hacer a partir de la sentencia del 14 de febrero de 2002. Teniendo en cuenta lo anterior, se puede evidenciar que las autoridades accionadas al proferir las sentencias cuestionadas tuvieron en cuenta lo planteado por esta Corporación respecto de los efectos de la prima especial de servicios y la incidencia de la misma en la liquidación de las prestaciones sociales de algunos funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, como también la ocurrencia de la prescripción señalada en el artículo 102 del decreto 1848 de 1969. Esto se advierte de la lectura somera de las sentencias, como también de las citas que en ellas se hacen, donde esta Corporación sostiene que la prescripción trienal, en relación con la prima especial del 30 por ciento, se empieza a contar a partir de la fecha de la sentencia del 14 de febrero de 2002, la cual fue la primera sentencia que declaró la nulidad de la expresión “sin carácter salarial” contenida en el artículo 7 del decreto 050 de 1998. De esa manera, no se observa que se haya desconocido por parte de las autoridades accionadas el precedente judicial en relación con dicho tema.5

No obstante, se advierte por esta Sala que a pesar de que se ha indicado que para todos los efectos se debe tener en cuenta la sentencia del 14 de febrero de 2002 para contar el término de la prescripción trienal, se debe entender que esta empieza a computarse a partir de la ejecutoria de la sentencia, pues esto se infiere, necesariamente, de la lógica jurídica y el sentido de la notificación de las providencias. Lo anterior adquiere sentido a partir de la lectura de los artículos 331 del C. de P.

C. y 174 y 175 del C.C.A., normas que señalan lo siguiente: “Art. 331. Las providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos.

No obstante, en caso de que se pida aclaración o complementación de una providencia, su firmeza sólo se producirá una vez ejecutoriada la que la resuelva. (…)” “Art. 174. Las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias para los particulares y la administración, no estarán sujetas a recursos distintos de 5 Ver sentencias del 10 de noviembre de 2010, M.P. Alfonso Vargas Rincón y 7 de octubre de 2010, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. los establecidos en este Código, y quedan sometidas a la formalidad del registro en los mismos casos en que la ley lo exige para las dictadas por los jueces comunes.” “Art. 175. La sentencia que declare la nulidad de un actor administrativo

tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. (…)” En ese sentido, cuando se pretenda acoger lo sostenido por esta Corporación en relación con la sentencia del 14 de febrero de 2002, con el fin de establecer la prescripción, esta se debe entender que empieza a partir de su ejecutoria. Por tal razón, se puede evidenciar que el Tribunal Administrativo del Huila y el Juzgado Tercero Administrativo de Neiva, cuando profirieron las sentencias cuestionadas y declararon la prescripción sin tener en cuenta dicha situación, desconocieron una de las garantías del debido proceso, como es que las providencias producen sus efectos a partir de su ejecutoria. Teniendo en cuenta los anteriores presupuestos, la Sala concederá el amparo solicitado. Para el efecto dejará sin efectos la sentencia del 12 de septiembre de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, por la cual confirmó el fallo del 30 de julio de 2010, dictado por el Juzgado Tercero Administrativo de Neiva que decretó la prescripción y denegó las pretensiones de la demanda presentada por el señor Eduardo Navarro Gutiérrez contra la Nación - Fiscalía General de la Nación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

V. FALLA AMPARASE el derecho fundamental al debido proceso vulnerado por el Tribunal

Administrativo del Huila y el Juzgado Tercero Administrativo de Neiva. DEJASE sin efectos la sentencia del 12 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento

del derecho presentado por el señor Eduardo Navarro Gutiérrez contra la NaciónFiscalía General de la Nación. ORDENASE al Tribunal Administrativo del Huila que, dentro de los 40 días siguientes a la notificación de esta providencia, emita la decisión de reemplazo, tomando como referente lo señalado en esta providencia y el caso concreto del actor, en aras de determinar si efectivamente operó el fenómeno de la prescripción. De igual manera, se hace claridad que la presente sentencia no incide ni determina el sentido de la decisión que deberá sustituir a la que se anula, pues el juez natural preserva su criterio y su propia responsabilidad al expedir el fallo sustitutivo. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GOMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCON

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO