CE-11001-03-15-000-2011-01476-00(AC)-2012

PROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES - Sólo cuando la decisión constituya flagrante violación al debido proceso o se restrinja el derecho de acceso a la administración de justicia La tesis mayoritaria de esta Sala ha sido la de admitir solamente la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales cuando éstas constituyan flagrante violación al debido proceso, al igual que en aquellos casos en que se restrinja el derecho de acceso a la administración de justicia…Corolario de lo expuesto es que el juez de tutela, cuando se trata de providencias judiciales –autos o sentencias–, debe circunscribirse, se repite, a la corrección de la actuación u omisión que constituye la vulneración de los derechos de acceso a la administración de justicia o al debido proceso en su manifestación del derecho de defensa o contradicción, para no invadir la competencia del juez natural del proceso y respetar el principio de seguridad jurídica…Analizadas las pretensiones del actor, la Sala no evidencia que la providencia judicial en contra de la cual se interpuso la acción de tutela, pueda considerarse contraria al derecho fundamental al debido proceso, dado que no se evidencia un vicio ostensible, grave, superlativo o desproporcionado, que afecte este derecho ni el acceso efectivo a la administración de justicia. No es suficiente para la procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales, que el demandante no comparta los criterios del juzgador; es necesario que en forma clara se demuestre un yerro con las características antes enunciadas.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 /

CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 228

NOTA DE RELATORIA: Sobre causales generales y especiales de procedibilidad, Corte Constitucional, sentencia C-590 de 8 de junio de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01476-00(AC)

Actor: JAVIER RAFAEL BOLAÑO MENDOZA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE MAGDALENA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela interpuesta por el accionante contra el Tribunal Administrativo de Magdalena.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El señor Javier Rafael Bolaño Mendoza, mediante apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela, solicita el amparo del derecho fundamental al debido proceso, que considera vulnerado por la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Magdalena, el 27 de julio de 2011, mediante la cual se decidió la consulta de la sentencia proferida el 20 de mayo de 2010 por el Juzgado Cuarto

Administrativo del Circuito de Santa Marta. 1.1. LOS HECHOS Los hechos que fundamentan la presente acción de tutela, se pueden resumir de la siguiente manera: Mediante Decreto No. 068 del 12 de septiembre de 2007 expedido por el Alcalde Municipal de Sitionuevo (Magdalena), el nombramiento del accionante en el cargo de Director de Cultura de esa localidad fue declarado insubsistente.

El accionante interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta que, en sentencia del 20 de mayo de 2010, accedió a las pretensiones de la demanda y en consecuencia, dispuso: i) declarar la nulidad del acto de insubsistencia; ii) el reintegro del accionante; iii) la condena al ente territorial demandado al pago de todo lo dejado de percibir por el actor desde la desvinculación hasta el reintegro; iv) la actualización de la condena; v) el pago de intereses moratorios a partir de la ejecutoria del fallo y vi) negar la condena en costas. La decisión no fue apelada por las partes, razón por la que el a-quo remitió el proceso al Tribunal Administrativo de Magdalena para que surtiera el grado jurisdiccional de consulta. El Tribunal Administrativo de Magdalena, mediante providencia del 27 de julio de 2011, dispuso modificar la sentencia consultada en el siguiente sentido: i) confirmó la condena pecuniaria pero condicionada al pago de los emolumentos dejados de percibir desde el momento de la insubsistencia hasta la fecha en que tomó posesión el nuevo alcalde; ii) negó el reintegro del actor, y iii) eximió de costas a la parte vencida. Según el accionante, el Tribunal, al estudiar el proceso y confirmar la decisión de fondo, en el sentido según el cual, la administración municipal incurrió en desviación del poder al expedir el acto de insubsistencia, no podía modificar las órdenes que se habían dado en relación con el reintegro y los lapsos para

cuantificar la indemnización, porque ello implicó un desconocimiento del principio de congruencia. Por tanto, se considera que la sentencia accionada incurrió en defectos de orden procedimental, fáctico y sustantivo que vulneran los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia del accionando. Advirtió, que si bien desempeñaba un cargo de libre nombramiento y remoción, no era secretario de despacho ni director de entidad descentralizada, razón por la que la terminación del período del Alcalde que lo nombró, no significaba que los servidores vinculados bajo dicha modalidad tuvieran que dimitir. El actor señala que su situación debe tener el mismo tratamiento jurídico que casos similares fallados por esta Corporación, por ejemplo, el del señor Carlos Hugo Medina Meza, del 26 de mayo de 2011, que dispuso el reintegro y el pago de todo lo dejado de devengar en su cargo de Director de Fiscalías, sin condicionamiento alguno1. 1 Consejo de Estado, Secc. Segunda. Exp. 190012331000199900200502 (836-2008) Finalmente, advierte que el ente territorial fue notificado en legal forma, designó apoderado, pero éste no contestó la demanda; no presentó alegatos de conclusión ni apeló la decisión de primera instancia, conducta que habilitó la consulta prevista en el inciso tercero del artículo 184 del C.C.A. modificado por la Ley 446 de 1998. 1.2. LAS PRETENSIONES Solicita dejar sin efectos el fallo del Tribunal Contencioso de Magdalena y confirmar el proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta.

2. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA

Por auto del 4 de noviembre de 2011, se admitió la demanda y se ordenó notificar al demandante, a los Magistrado del Tribunal Administrativo de Magdalena y al Alcalde del Municipio de Sitionuevo (Magdalena) como tercero interesado en las resultas del proceso. Así mismo, se les indicó que podían allegar los informes que estimaran necesarios sobre los fundamentos de la tutela. La Secretaría General de esta Corporación, vía fax, recibió escrito de contestación del Tribunal accionado. El Alcalde de Sitionuevo guardó silencio.

3. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Tribunal Administrativo de Magdalena, señaló que la sentencia de primera instancia no fue objeto de apelación y, por tratarse de un asunto de carácter laboral en el que el municipio accionado no ejerció su derecho de defensa, se hizo necesario examinar las pruebas recopiladas y efectuar un detallado análisis de las normas constitucionales y legales aplicables a la controversia, lo que lo llevó a confirmar parcialmente el fallo.

Con apoyo en jurisprudencia de la Corte Constitucional, afirmó que la presente acción de tutela es improcedente2, porque la providencia cuestionada no incurrió en violación directa de la Constitución, que fue dictada con base en el principio de independencia y autonomía funcional, interpretación que si bien no es compartida por el accionante, ello, per se, no es indicativo de que se hubiere incurrido en vías de hecho.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO En esta oportunidad corresponde a la Sala determinar si la providencia dictada por

el Tribunal Administrativo de Magdalena el 27 de julio de 2011, mediante la cual confirmó parcialmente la sentencia del 20 de mayo de 2010 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Magdalena, incurrió en defectos que impliquen la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso del actor que, hagan viable la acción de tutela para su restablecimiento, en la medida en que declaró improcedente su reintegro y estableció un plazo diferente al juez de primera instancia para determinar la indemnización por salarios dejados de percibir. Para responder este cuestionamiento, la Sala, previamente, hará unas breves consideraciones en relación con la naturaleza y características de la acción de tutela y sobre la procedencia de esta acción constitucional cuando se dirige contra providencias judiciales.

2. NATURALEZA DE LA ACCIÓN DE TUTELA Según lo establecido en el artículo 86 de la Constitución, toda persona tiene acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o 2 Sentencias T–088 de 1998, SU–159 de 2000, T–658 de 1998 y T–522 de 2001. amenazados por la acción o la omisión de las autoridades o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

De conformidad con la jurisprudencia son características de la misma acción la subsidiariedad y la inmediatez. La primera lo es por cuanto sólo procede cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, exceptuando, como ya

se dijo, el caso en el que se busque evitar un perjuicio irremediable, situación en la que se admite como mecanismo transitorio. La segunda, por su parte, opera como un instrumento jurídico de protección inmediata que busca amparar de forma efectiva, concreta y actual el derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza. Como en este caso se cuestiona una decisión de un juez de la República –el Tribunal Administrativo de Magdalena -, es necesario precisar si la acción de tutela es procedente para ese fin y, en caso afirmativo, si la citada actuación judicial afectó los derechos fundamentales del demandante.

3. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES La Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1 de octubre de 1992 declaró inconstitucionales los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, según los cuales era procedente el ejercicio de la acción de tutela para impugnar sentencias o providencias judiciales que pusieran fin a un proceso3. Concluyó esa Corporación que “no procede la acción de tutela contra ninguna providencia judicial, con la única salvedad del perjuicio irremediable, desde luego aplicada en este evento como mecanismo transitorio supeditado a la decisión definitiva que adopte el juez competente”. Sin embargo, en la mencionada sentencia la Corte advirtió que no reñía con los mandatos constitucionales la utilización de la acción de tutela ante actuaciones de hecho imputables a los jueces, por medio de las cuales se desconocieran o amenazaran derechos fundamentales, es decir, 3 Gaceta de la Corte Constitucional, 1992, t. 6, págs. 210 a 241.

excluyó del ordenamiento jurídico aquellos preceptos normativos que establecían la procedencia de ese mecanismo constitucional contra las providencias como regla y no como excepción. Posteriormente, la Corte Constitucional revivió la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en un principio, con apoyo en la teoría de la vía de hecho, según la cual las decisiones de los jueces podían ser revisadas en sede de tutela cuando el juez, de manera arbitraria, actuaba en desconexión con el ordenamiento jurídico vulnerando o amenazando los derechos fundamentales. Dijo, entre otras, en la sentencia T-173 de 3 de mayo de 1993 que eran distintas las providencias judiciales, invulnerables a la acción de tutela, de las vías de hecho, por cuyo medio y bajo la forma de providencias judiciales se quebrantan los principios que inspiran la administración de justicia y se abusa de la autonomía que la Constitución reconoce a su función. En ese orden de ideas, la violación grosera y flagrante de la Constitución por parte del juez, aunque cubierta del manto respetable de la resolución judicial, puede ser atacada en ejercicio de la acción de tutela, y que en tales casos el objeto de la acción y de la orden judicial que puede impartirse no toca a la cuestión litigiosa que se debate en el proceso, sino que se circunscribe al acto encubierto mediante el cual se viola o amenaza un derecho fundamental4. Luego, en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005 replanteó la procedencia de esta acción formulando la teoría de las llamadas causales genéricas de

procedibilidad a saber: (i) cuando el asunto represente relevancia constitucional, (ii) cuando se hayan agotado los medios ordinarios de defensa, (iii) cuando se haya cumplido con el presupuesto de la inmediatez, (iv) cuando se haya alegado irregularidad procesal y que ésta tenga efectos en la sentencia, (v) cuando se hayan identificado los hechos que generen la violación y (vi) cuando no se trate de sentencias de tutela. Igualmente estableció su viabilidad cuando se acreditare la existencia de al menos una de las causales especiales de procedibilidad a las que se alude, entre otras, 4 Gaceta de la Corte Constitucional, 1993, t. 5, págs. 232 a 248. en las sentencias T-949 de 16 de octubre de 2003 y T-774 de 13 de agosto de 2004, a saber: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) desconocimiento del precedente y (vi) violación directa de la Constitución. La tesis mayoritaria de esta Sala ha sido la de admitir solamente la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales cuando éstas constituyan flagrante violación al debido proceso, al igual que en aquellos casos en que se restrinja el derecho de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, si el juez de tutela advierte que la decisión judicial reprochada efectivamente tiene un vicio ostensible, grave y desproporcionado, que afecta estos derechos fundamentales, nada impide que adopte las medidas necesarias para corregir esta situación. Desde luego, su intervención no podrá llegar al punto

de “inmiscuirse en el trámite de un proceso judicial en curso, adoptando decisiones paralelas a las que cumple, en ejercicio de su función, quien lo conduce, ya que tal posibilidad está excluida de plano en los conceptos de autonomía e independencia funcionales […]”5. Además, en la misma sentencia se indicó que la procedencia excepcional requiere del respeto estricto al carácter subsidiario y residual de la tutela, en tanto que sólo puede prosperar cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa. Y cuando su ejercicio corresponda a la necesidad de la protección inmediata, efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza6 . Corolario de lo expuesto es que el juez de tutela, cuando se trata de providencias judiciales –autos o sentencias–, debe circunscribirse, se repite, a la corrección de la actuación u omisión que constituye la vulneración de los derechos de acceso a la administración de justicia o al debido proceso en su manifestación del derecho de defensa o contradicción, para no invadir la competencia del juez natural del 5 Sección Quinta, sentencia de 20 de enero de 2011, radicación número 11001-03-15-000-2010-01448-00, C.P. Mauricio Torres Cuervo. 6 Ib. supra proceso y respetar el principio de seguridad jurídica. Así, de conformidad con esta posición jurisprudencial, frente a las dos clases de vicios antes mencionados, la acción de tutela emerge como remedio para garantizar y proteger estos derechos porque prevalecen sobre los valores de seguridad jurídica y de cosa juzgada “en tanto de nada sirve privilegiarlos, si no se

ha garantizado al individuo como ser humano la justicia material en esos derechos inherentes a su misma dignidad”7. En el presente caso, es ésta la tesis que se seguirá. Con todo, en aclaración de voto anexa se expondrán los criterios adoptados por el suscrito Consejero Ponente para el estudio de acciones de tutela de esta naturaleza, esto es, cuando se dirigen contra una providencial judicial.

4. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO De conformidad con los hechos expuestos en el escrito de tutela, se tiene que el actor estima que la autoridad judicial accionada incurrió en un yerro por haber confirmado parcialmente la decisión emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Magdalena, específicamente por haber modificado la orden de reintegro al cargo que ocupaba como Director de Cultura del municipio de Sitionuevo (Magdalena) y limitar los tiempos para el cálculo de la indemnización a que tenía derecho.

Analizadas las pretensiones del actor, la Sala no evidencia que la providencia judicial en contra de la cual se interpuso la acción de tutela, pueda considerarse contraria al derecho fundamental al debido proceso, dado que no se evidencia un vicio ostensible, grave, superlativo o desproporcionado, que afecte este derecho ni el acceso efectivo a la administración de justicia. No es suficiente para la procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales, que el 7 Sección Quinta, sentencia de 13 de mayo de 2010, radicación número 11001-03-15-000-2009-01296-01, C.P. Susana Buitrago Valencia. demandante no comparta los criterios del juzgador; es necesario que en forma

clara se demuestre un yerro con las características antes enunciadas. En efecto, es claro que la solicitud de amparo radica en cuestionamientos de fondo contra la decisión adoptada en grado de consulta por una autoridad judicial dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que se demuestre una vulneración del derecho al debido proceso en los términos de la jurisprudencia de esta sección. La acción de tutela se dirige a controvertir la interpretación que hizo el Tribunal Administrativo de Magdalena en su calidad de juez natural sobre dos puntos específicos: i) la factibilidad del reintegro y ii) el tiempo para el cálculo de la indemnización, asuntos éstos que el juez colegiado decidió modificar bajo una interpretación que está amparada en el principio de autonomía judicial del que gozan los jueces de la República, tal como lo establecen los artículos 228 y 230 de la Constitución Política, conforme a los cuales la función judicial goza de autonomía e independencia siempre que se respete el marco trazado por la Carta y la ley8 . Por ello, la Sala considera que el análisis jurídico, fáctico y probatorio realizado por la autoridad judicial accionada, al conocer en grado de consulta de la sentencia del 20 de mayo de 2010 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta son situaciones que no pueden ser evaluadas por el juez de tutela, pues ello conduciría a invadir la órbita de competencia del juez natural y la acción constitucional se convertiría en una instancia adicional a la judicial, asunto ajeno a la finalidad de la misma. Se reitera que la acción de tutela no puede ser utilizada como una “tercera

instancia”, y que sólo procede contra providencias judiciales en unas condiciones 8 El Consejo de Estado se pronunció acerca del principio de autonomía judicial en los siguientes términos: “Al respecto la Sala reitera que en principio la Acción de Tutela es improcedente para discutir interpretaciones legales razonables, como quiera que, los artículos 228 y 230 Superiores consagraron la autonomía e independencia judicial como una garantía institucional que se debe preservar para efectos de articular correctamente el principio de separación de poderes. // De este modo, es claro que a pesar de que el ejercicio judicial es reglado y está sometido al imperio de la Ley y la Constitución, también es evidente que la Norma Constitucional reconoció que existen situaciones en las que el juez debe gozar de un margen de discrecionalidad importante para apreciar el derecho aplicable al caso, para lo cual debe ser independiente y autónomo”. Sección Segunda, sentencia de 29 de julio de 2010, radicación número: 11001-03-15-000-2010-00430-01 (AC). C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. excepcionales, esto es, cuando el derecho fundamental al debido proceso o al acceso a la administración de justicia resultan violados de manera flagrante, grosera y caprichosa por parte del funcionario judicial, características que no presenta el caso en estudio. En consecuencia, al no exitir conexión alguna entre los argumentos del accionante y una eventual trasgresión de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, esta Sección considera que la solicitud de amparo constitucional no es procedente y así lo declarará en la parte resolutiva del presente fallo.

III. DECISION

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Declarar que no procede la acción de tutela interpuesta por el señor Javier Rafael Bolaño Mendoza contra la providencia del 27 de julio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena. SEGUNDO. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO. Si no fuere impugnada, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

COPIESE, NOTIFIQUESE, Y CUMPLASE.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

MAURICIO TORRES CUERVO ALBERTO YEPES BARREIRO

(Aclara voto)