CE-11001-03-15-000-2011-01490-00(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No se cumple con el requisito de inmediatez Si bien la acción de tutela no tiene término de caducidad, lo cierto es que debe interponerse dentro de un lapso razonable, lo cual no ocurrió en el presente caso.

NOTA DE RELATORIA: Sobre requisito de inmediatez ver, Corte Constitucional, sentencias T-066 de 2011 y T-076 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01490-00(AC) Actor: MARIA DEL CARMEN SANDOVAL RAMIREZ Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por María del Carmen Sandoval Ramírez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1382 de 2000. ANTECEDENTES María del Carmen Sandoval Ramírez promovió acción de tutela, por cuanto, en su sentir, la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así como el principio constitucional de primacía del derecho sustancial. La apoderada de la actora fundamentó la acción, en síntesis, en los siguientes hechos: El 16 de marzo de 2010, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 2350 del 20 de noviembre de 2009, mediante la cual

el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República declaró insubsistente el nombramiento de la accionante en el cargo que ocupaba en esa entidad. En auto del 19 de abril de 2010, el Juzgado Octavo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá inadmitió la demanda, con el fin de que se acreditara el cumplimiento del requisito de procedibilidad previsto en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009. El Juzgado rechazó la demanda en auto del 8 de junio de 2010, por falta de agotamiento del mencionado requisito de procedibilidad, decisión contra la que interpuso recurso de apelación. Mediante memorial presentado el 5 de agosto de 2010, esto es, antes de que quedara en firme el auto de 8 de junio de 2010, allegó al Tribunal copia de la solicitud de conciliación prejudicial presentada el día 2 del mismo mes y año, con lo que, en su sentir, demostraba el agotamiento del requisito de procedibilidad. Posteriormente, con escrito radicado el 30 de septiembre de 2010, allegó el acta de la diligencia de conciliación que se llevó a cabo el 29 de septiembre de 2010 y que se declaró fallida, razón por la cual solicitó que se revocara el auto que rechazó la demanda. El Tribunal resolvió el recurso de apelación mediante proveído del 28 de octubre de 2010, en el que confirmó el auto del 8 de junio de 2010. En concepto de la apoderada, la acción de tutela procede, puesto que subsanó el requisito de procedibilidad durante el trámite del proceso y antes de que el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolviera el recurso de apelación contra el auto de rechazo, el cual no se encontraba en firme por la interposición de la alzada, en la que se sostuvo que el rechazo de la demanda por falta del requisito de procedibilidad es violatorio de los artículos 29 y 229 de la Constitución Política. Adujo que la decisión del Tribunal impidió el acceso a la administración de justicia de su mandante y que desconoció la prevalencia del derecho sustancial, en la medida en que la demanda se formuló oportunamente y el requisito de procedibilidad, si bien se cumplió tardíamente, se solicitó y se acreditó antes que quedara en firme el auto que la rechazó, razón por la cual estima que esa Corporación ha debido tener en cuenta esa situación y, por ende, haber dado trámite a la demanda, previa revocatoria del auto de rechazo, en respaldo de lo cual citó la sentencia proferida el 3 de mayo de 2010 por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del expediente de tutela con radicado 2010 00395 00, que así lo consideró y que pidió aplicar al caso. En consecuencia, solicitó que se revocara el auto de 28 de octubre de 2010, mediante el cual el Tribunal accionado confirmó el proveído de 8 de junio de 2010 y, que, en su lugar, se ordenara dar trámite a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra la Resolución 2350 del 20 de noviembre de 2009 del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

OPOSICIÓN Los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, guardaron silencio, a pesar de haber sido debidamente notificados del auto admisorio de esta acción (fl. 78). Por su parte, el apoderado de la Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicitó que se declarara improcedente la tutela, por cuanto, a su juicio, la decisión del Tribunal se ajustó a derecho y no vulneró los derechos fundamentales de la accionante, por las siguientes razones: Manifestó que la solicitud de conciliación prejudicial se presentó cuando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ya había caducado, dado que el acto administrativo que declaró insubsistente el nombramiento de la actora se notificó el 23 de noviembre de 2009 y dicha solicitud se formuló el 2 de agosto de 2010. Adujo que, aunque en la tutela se argumenta que la decisión del Tribunal vulnera el derecho fundamental de acceso a la justicia de la demandante, en ella se olvida que para que la acción de tutela contra providencias judiciales proceda, no debe existir culpa alguna de la parte que pide el amparo, situación que aquí no se presenta, por cuanto fue la propia apoderada de la demandante quien pasó por alto las exigencias de la Ley 1285 de 2009, al no agotar en la forma y el tiempo debidos el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial. Señaló que en la providencia del Consejo de Estado que citó la actora, si bien la conciliación se solicitó después de la presentación de la demanda, dicha diligencia

sí se hizo en tiempo, toda vez que la acción de reparación directa no había caducado, razón por la cual esa posición jurisprudencial no es aplicable en este caso. Agregó que dicha decisión se profirió en tránsito de legislación y en momentos en que eran admisibles las dudas relativas a los asuntos objeto de conciliación, lo que aquí no sucede, toda vez que esa discusión se zanjó con la expedición del Decreto 1716 de 2009, anterior al acto de insubsistencia y a la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento en su contra, de modo que el agotamiento del procedimiento prejudicial era plenamente exigible, al tratarse de derechos inciertos y discutibles y no de la legalidad de una prestación pensional, a la que alude tal decisión. Finalmente, sostuvo que las consideraciones de la parte actora sobre el principio de primacía del derecho sustancial sobre las formas no son aplicables en estos casos, dado que el agotamiento de la conciliación prejudicial, más que una simple formalidad, es un requisito de procedibilidad de demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contenido en una ley estatutaria, trámite que siempre estuvo al alcance de la actora quien, por su propia culpa, no le dio cumplimiento. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su

naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial, o en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección considera que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales

fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 243 de la Constitución Política Nacional). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre1. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues,

constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii)Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv)Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi)Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) 1 Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203, actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás

Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra, CP doctora Ana Margarita Olaya Forero. defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. En el caso concreto, la accionante demandó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así como del principio constitucional de primacía del derecho sustancial, que consideró vulnerados con el auto del 28 de octubre de 2010, por el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, confirmó el proferido el 8 de junio del mismo año por el Juzgado Octavo Administrativo de Descongestión de Bogotá que rechazó, por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad previsto en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra la Resolución 2350 del 20 de noviembre de 2009, mediante la cual el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República declaró insubsistente su nombramiento en el cargo que ocupaba en esa entidad. En consecuencia, solicitó que se revocara el auto de 28 de octubre de 2010 y que,

en su lugar, se ordenara dar trámite a la mencionada demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Se anticipa que en este caso se negará la presente acción, por improcedente, por cuanto la misma no supera las causales genéricas de procedibilidad contra providencias judiciales, pues, no cumple con el requisito de inmediatez. En relación con ese requisito, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda2, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Esa Corte ha dicho que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez se deben tener en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad 2 Corte Constitucional, sentencia T-123 de 2007. del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. Ahora bien, en relación con estos aspectos, la Corte Constitucional ha precisado que solamente es aceptable un extenso espacio de tiempo transcurrido entre el

hecho que genera la vulneración y la presentación de la acción de tutela bajo dos circunstancias específicas: (i) Que se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual. Y, (ii) que la especial situación de la persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros3. En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política”. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica” 4. Así las cosas, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales

debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho o del acto o de la omisión que constituye la violación o amenaza, pues, ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. 3 Sentencia T-158 de 2006. 4 T-123 de 2007, ibídem. En ese orden de ideas, esta Sección ha considerado que acudir a la tutela varios meses después de ocurridos los hechos supuestamente violatorios de derechos fundamentales, no sólo rompe el principio de inmediatez, sino también desvirtúa el posible perjuicio irremediable que se hubiere causado5, pues, si bien esta acción no tiene término de caducidad, lo cierto es que debe interponerse dentro de un lapso razonable, lo cual no ocurrió en el presente caso. En efecto, se observa que la providencia cuestionada se profirió el 28 de octubre de 2010, mientras que la accionante sólo acudió ante esta Corporación en ejercicio de la acción de tutela el 26 de octubre de 2011, esto es, luego de transcurrido un período de casi un año sin que hubiere invocado la vulneración de sus derechos fundamentales, a lo que se agrega que no se encuentra acreditada en el expediente ninguna circunstancia que justifique la inactividad de la demandante en promover la presente acción. De acuerdo con lo discurrido, como se anunció, se negará por improcedente la tutela solicitada. F A L L A 1.- DENIÉGASE, por improcedente, la acción de tutela instaurada por María del

Carmen Sandoval Ramírez contra la Sección Segunda, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.- En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3.- Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. 5 Sentencia de 6 de diciembre de 2007. C.P. doctor Juan Ángel Palacio Hincapié. Actor: Juan Bautista Serna

Vásquez. Expediente: 25000-23-24-000-2007-02101-01

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS

BÁRCENAS Presidenta de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRÍGUEZ