CE-11001-03-15-000-2011-01580-00(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por inexistencia de vía de hecho al pronunciarse sobre Reserva Especial de Ahorro Sin embargo, se observa que en cuanto a la reliquidación de las prestaciones sociales reconocidas a la tutelante, el Tribunal, ahondó en el estudio del asunto y, previa valoración de la naturaleza jurídica de la Reserva Especial de Ahorro, desplegó un análisis normativo y jurisprudencial de la figura, concluyendo en definitiva que la misma no aplica para efectos de liquidar la prima de actividad y la bonificación por recreación, pretendidas por la accionante. Se tiene de lo anterior que la autoridad judicial accionada en ningún momento adoptó una decisión grosera, arbitraria o caprichosa, ni trasgresora de los derechos fundamentales cuyo amparo aquí se reclama; por el contrario, muy distante de lo que constituye una “vía de hecho”, se comprueba que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera juiciosa estudió la situación fáctica y aplicó, dentro de su criterio, las normas y la jurisprudencia correspondientes al caso.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, Ver, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, Exp: 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC)IJ y Corte Constitucional sentencia C590 de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de enero de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01580-00(AC)

Actor: ALIZ CARMENZA CESPEDES DE VERGEL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Decide la Sala la acción de tutela presentada por la parte actora contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION SEGUNDASUBSECCION “A”, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES La señora Aliz Carmenza Céspedes de Vergel, por medio de apoderada, instauró acción de tutela contra la citada autoridad judicial, por considerar vulnerado su derecho fundamental a la igualdad y “los principios constitucionales de progresividad y favorabilidad”.

Hechos De la lectura del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: La señora Aliz Carmenza Céspedes de Vergel, en su condición de servidora de la Superintendencia de Industria y Comercio, estuvo afiliada a la Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades CORPORANONIMAS. Mediante Decreto 1695 de 27 de junio de 1997, el Gobierno Nacional dispuso la supresión y liquidación de CORPORANONIMAS y estableció que el pago de los beneficios económicos del régimen especial de prestaciones económicas de las superintendencias afiliadas a la misma, estaría a cargo de cada superintendencia

respecto de sus empelados. La actora interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Superintendencia de Industria y Comercio, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento de la reliquidación de sus prestaciones sociales y factores salariales, para que incluyera la Reserva Especial de Ahorro como parte del salario devengado. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, que, en providencia de 9 de diciembre de 2010, accedió parcialmente a las pretensiones de la misma. La parte demandada interpuso recurso de apelación que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección “A”, que mediante fallo de 7 de julio de 2011, revocó y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. Al respecto, la actora solicitó aclaración de la sentencia que fue negada, mediante providencia de 4 de agosto de 2011, por cuanto esa solicitud se dirigió al cambio de la decisión adoptada por el Tribunal y no a la aclaración de esta. Adujo la actora que el Tribunal demandado vulneró su derecho fundamental a la igualdad, ya que en casos en que se presentó la misma situación fáctica y jurídica, falló a favor y en otros en contra, razón por la que considera que no hay unanimidad en el criterio y, por lo tanto, se ha favorecido a un grupo de trabajadores de la Superintendencia de Industria y Comercio y a otros se les ha perjudicado. Peticiones

La parte actora solicitó la protección de los derechos invocados y, en consecuencia, pidió: “(…) el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION SEGUNDA, deberá revisar la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección “A” del 7 de julio de 2011… Adicionalmente, ordenar a la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO a que reliquide la prima de actividad y la bonificación de recreación, teniendo en cuenta la Reserva Especial de Ahorro de la señora ALIX CARMENZA CESPEDES DE VERGEL(…)” Trámite Previo Una vez avocado el conocimiento de la presente acción, se ordenó notificar al accionado y a la Superintendencia de Industria y Comercio, como tercera interesada en las resultas del proceso, a quienes se les remitió copia de la demanda (fls. 151-152). Oposición El Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se pronunció al respecto. Intervención del Tercero Interesado El señor William Antonio Burgos Durango, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Industria y Comercio, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela por las siguientes razones: Se refirió a los requisitos descritos por la Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y manifestó que, en el presente caso, no se configura ninguno de ellos, ya que no se presentó ni una vía de hecho ni la acción está dirigida a evitar un perjuicio irremediable.

Manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ha adoptado dos tesis respecto de la inclusión de la Reserva Especial de Ahorro en los factores salariales, por cuanto afirmó que, en el presente caso, se acogió una de esas tesis que derivó en la negación de las pretensiones de la actora, y que no por eso se puede afirmar que existe violación del derecho a la igualdad. Finalmente, informó que ya se falló una acción de tutela con identidad de hechos y partes en la Sección Segunda del Consejo de estado.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que por sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que contemplaban la posibilidad de formular tutela contra providencias judiciales.

Sostuvo la Corte que la procedencia del amparo frente a autos y sentencias es contraria a la seguridad jurídica, al derecho de acceso a la administración de justicia y a los principios de autonomía e independencia judicial. Sin embargo, en la misma decisión se previó la procedencia de la tutela respecto de “actuaciones de hecho” imputables a funcionarios judiciales que desconocieran o amenazaran derechos fundamentales, o, que propiciaran la configuración de un perjuicio irremediable1. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, aún antes de la aludida sentencia de constitucionalidad, desestimó la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que no existe norma en el ordenamiento que así lo permita2. Esta posición se ha morigerado en las Secciones y Subsecciones de la Corporación, pues, de manera excepcionalísima, a través de tutela, se han estudiado providencias judiciales en las que se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad3. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional. Esta tesis obedece a que el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos

constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no 1 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992, MP. doctor José Gregório Hernández Galindo. 2 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 1992, Exp. AC 015, CP. doctor Luís Eduardo Jaramillo y auto de 13 de junio de 2006, Exp. IJ-03194, CP. doctora Ligia López Díaz. 3 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, CP. doctora Martha Sofía Sanz Tobón., de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01, ambas con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 200801063-01, CP. doctor Luís Rafael Vergara Quintero. contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. Ahora bien, ante la improbable insuficiencia de los aludidos recursos y con el único objetivo de

proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución, procedería la tutela de forma excepcionalísima para enmendar providencias judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (Art. 237 -1, 234, 241 de la CP) ni de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en materia jurisdiccional disciplinaria. En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de estas decisiones, pues, resuelven asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones del juez de cierre4. 4 Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP

doctora Ana Margarita Olaya Forero. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en principio, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. Tal metodología constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. Inicialmente la Corte invocó “la vía de hecho” 5 como fundamento para estudiar las providencias judiciales que incurrieran en amenaza o violación flagrante, caprichosa y grosera de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia6. Esta postura se unificó y precisó en sentencias SU-1184 de 2001 (MP. doctor Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002 (MP. doctor Manuel José Cepeda Espinosa). No obstante, posteriormente, la Corte Constitucional precisó que, a través de la acción de tutela, es posible controvertir providencias judiciales por defectos distintos al sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. Conforme a lo anterior, no es necesario que la decisión judicial desconozca de modo flagrante y grosero la Constitución, basta que incurra en las “causales genéricas de procedibilidad”. En la sentencia C-590 de 2005 se enunciaron las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia, estos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de

defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; 5 La Corte Constitucional en la sentencia T-231 de 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz determinó los defectos que constituyen la vía de hecho, enunciados como sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. 6 Ver entre otras sentencias: T-173 de 1993 y T-231 de 1994. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución.

En el caso concreto, observa la Sala que la parte actora, a través de esta acción, controvierte la providencia de 7 de julio de 2011, proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección “A”, que revocó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Bogotá y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, en el proceso nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Aliz Carmenza Céspedes de Vergel contra la Superintendencia de Industria y Comercio, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento de la reliquidación de sus prestaciones sociales y factores salariales, y para que se incluyera la Reserva Especial de Ahorro como parte del salario devengado. Al observar la providencia que se ataca por esta vía, se constata que la autoridad judicial accionada no incurrió en vía de hecho alguna, por cuanto tuvo en consideración las posiciones adoptadas por esa Corporación respecto de la Reserva Especial de Ahorro como factor salarial base de liquidación de la prima de actividad y la bonificación de recreación y adoptó la que consideró pertinente para el caso. Así mismo, de la lectura del expediente, se extrae que la parte actora aduce que en el fallo de segunda instancia se incurrió en una violación al derecho fundamental a la igualdad, ya que en casos similares, en los que se solicitó la inclusión de las mismas prestaciones como factores salariales, el Tribunal falló a favor de los trabajadores. Sin embargo, se observa que en cuanto a la

reliquidación de las prestaciones sociales reconocidas a la tutelante, el Tribunal, ahondó en el estudio del asunto y, previa valoración de la naturaleza jurídica de la Reserva Especial de Ahorro, desplegó un análisis normativo y jurisprudencial de la figura, concluyendo en definitiva que la misma no aplica para efectos de liquidar la prima de actividad y la bonificación por recreación, pretendidas por la accionante. Se tiene de lo anterior que la autoridad judicial accionada en ningún momento adoptó una decisión grosera, arbitraria o caprichosa, ni trasgresora de los derechos fundamentales cuyo amparo aquí se reclama; por el contrario, muy distante de lo que constituye una “vía de hecho”, se comprueba que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera juiciosa estudió la situación fáctica y aplicó, dentro de su criterio, las normas y la jurisprudencia correspondientes al caso. En síntesis, se reitera que la providencia acusada no es una decisión caprichosa ni conculcadora de derechos fundamentales, por lo que corresponde negar por improcedente la acción de tutela. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1. NIEGASE por improcedente la solicitud de tutela instaurada, por medio de apoderado, por la señora Aliz Carmenza Céspedes de Vergel.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS

BARCENAS Presidenta de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRIGUEZ