CE-11001-03-15-000-2011-01590-00(AC)-2012

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por no acreditarse afectación de derechos fundamentales. Se cuestiona criterio hermenéutico En la situación fáctica que la accionante expone no se advierte transgresión en las condiciones señaladas, porque lo que se evidencia es que la tutelante en realidad controvierte el criterio hermenéutico de las autoridades judiciales en el que fundaron su decisión de negar la nulidad de la acción de lesividad que se adelanta en su contra. La alegación no recae en que las providencias judiciales desconozcan su derecho de acceso a la administración de justicia o el de defensa, sino únicamente porque está en desacuerdo con el sentido de los autos que, como ya se anotó, negaron su petición de nulidad procesal.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Con aclaración de voto del Consejero ALBERTO YEPES BARREIRO. Sobre procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, Ver, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, Exp: 1100103-15-000-2009-01328-01(AC)IJ y Corte Constitucional sentencia C-590 de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente (E): SUSANA BUITRAGO VALENCIA Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil doce (2012)

Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01590-00(AC)

Actor: BLANCA INES LANCHEROS URREGO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTROS Decide la Sala en primera instancia la acción de tutela promovida por la señora

Blanca Inés Lancheros Urrego contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1° del numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES

1. La petición de amparo Con escrito radicado el 16 de noviembre de 2011 en la Secretaría General de esta Corporación (fls. 1–4), la señora Blanca Inés Lancheros Urrego, en nombre propio, interpuso tutela contra el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, a fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la defensa, a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital y a la seguridad social.

Considera vulnerados sus derechos por esas autoridades judiciales porque con los autos de 6 de noviembre de 2009 y de 22 de septiembre de 2011, en primera y segunda instancia, negaron la solicitud de nulidad que presentó dentro del proceso de lesividad con radicado No. 11001-33-31-021-2008-00656-02, que la Fundación

San Juan de Dios - en Liquidación sigue en su contra. Por tanto, solicitó que las autoridades judiciales demandadas declaren de oficio “…probada la excepción de ‘inexistencia del demandante’ (…) y en consecuencia, declarar cierta la palmaria ilegitimidad de personería adjetiva.” (fl. 3 anv.).

2. Hechos La petición de amparo la fundamenta en las siguientes razones que la Sala sintetiza así: La Fundación San Juan de Dios - en Liquidación interpuso acción de lesividad contra la tutelante de la que conoció el Juzgado Veintiuno Administrativo del

Circuito de Bogotá, Sección Segunda. Por auto de 6 de febrero de 2009 el Juzgado inadmitió la demanda por “inexistencia de la otrora persona jurídica denominada Fundación San Juan de Dios”, ya que el Consejo de Estado declaró la nulidad de Decreto 371 de 19981. 1 “Por el cual se suple la voluntad del fundador y se reforman los estatutos de la Fundación San Juan de Dios” No obstante su decisión anterior y “sin haberse subsanado debidamente la causal de inadmisión” (fl. 1), el Juzgado admitió la demanda por auto de 31 de julio de 2009. Una vez contestó la demanda, la tutelante “en escrito separado” solicitó la nulidad de lo actuado y que se declarara la excepción de inconstitucionalidad, petición que fue negada por el Juzgado con auto de 6 de noviembre de 2009. Contra esa decisión la tutelante interpuso recurso de apelación, que fue desatado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección

“A”, con auto de 22 de septiembre de 2011 en el que confirmó la negativa a la nulidad. Considera la tutelante que el Tribunal incurrió en una actuación irregular o “defectuosa” constitutiva de vía de hecho al afirmar “…que la parte que acciona está representada por la doctora ANNA KARENINA GAUNA PALENCIA quien acreditó ser la Liquidadora de los derechos y obligaciones de la Fundación San Juan de Dios con el decreto de nombramiento y el acta de posesión…” (fl. 2 anv.). Lo anterior, porque el Tribunal desconoció que el fallo de 8 de marzo de 2005 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, trajo “…como consecuencia jurídica el decaimiento o pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo de reconocimiento de personería…” de la que era la Fundación San Juan de Dios. Por ende, el decreto por el cual el Gobernador de Cundinamarca nombró la agente liquidadora de esa fundación, no pueden desvirtuar el decaimiento del acto que reconocía personería jurídica de la Fundación San Juan de Dios y, como tal, “… hoy por hoy [esa entidad] no constituye una persona jurídica…” de carácter pública o privada, es decir, “no existe” y, por lo mismo, “…carece de capacidad para ser parte y (…) acudir antes las instancias judiciales.” (fl. 3).

3. Trámite e intervención de las autoridades accionadas Con auto de 21 de noviembre de 2011, se admitió la solicitud de amparo y se ordenó comunicar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,

Subsección “A” y al Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, en condición de accionados. Y en calidad de tercero con interés, a la Fundación San Juan de Dios - en Liquidación (fls. 14 a 16). Realizadas las comunicaciones las autoridades judiciales no se pronunciaron, pero el tercero con interés intervino como sigue: 3.1. Respuesta de la Fundación San Juan de Dios - en Liquidación El apoderado de la fundación solicitó el rechazo de la petición de amparo porque dicha entidad no vulneró ningún derecho fundamental de la tutelante. Lo anterior, porque indicó que la única vía jurídica con la que contaba la Fundación San Juan de Dios luego de proferida la sentencia de 8 de marzo de 2005 por la Sala Plena del Consejo de Estado, era su liquidación. Arguyó que la decisión de liquidar la entidad también se dio en respuesta al grave problema de “orden público” que se presentó desde el año 2001 por la inviabilidad financiera que afectaba al Hospital San Juan de Dios y al Instituto Materno Infantil, así, para “…establecer los derechos y obligaciones y responsables de pago…” la fundación debía entrar en proceso de liquidación (fl. 21). Adujo que “resulta evidente que el proceso Liquidatorio de la extinta Fundación San Juan de Dios y sus establecimientos hospitalarios está enmarcado en el ordenamiento jurídico Colombiano…” (fl. 22), ya que se desarrolló en concordancia con la normativa que rige la materia sobre disolución y liquidación de entidades y, como tal, su condición jurídica ha sido reconocida no solo por los jueces de la República en innumerables decisiones proferidas dentro de procesos

de todo tipo, sino que también por la Corte Constitucional. Además, afirmó el apoderado de la fundación que la liquidación del “conjunto de derechos y obligaciones” de la Fundación San Juan de Dios, “…no va en contra de lo ordenado por la Sentencia del Consejo de Estado…”. De otro lado, señaló que el numeral 2° del artículo 136 del C.C.A. faculta a la Fundación San Juan de Dios - en Liquidación, para que en cualquier tiempo demande en acción de lesividad los actos por los cuales reconoció prestaciones periódicas. Así, la fundación ha ejercido dicha acción en varias ocasiones donde ha obtenido decisiones a su favor, como la proferida el 16 de septiembre de 2010 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso 2009-0152-01, de la cual anexa copia (fls. 20-25).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA A partir de los antecedentes la Sala establece que la tutela se dirige a que, como garantía constitucional, se dejen sin efectos dos providencias judiciales las que la tutelante considera vulneran sus derechos fundamentales.

Anticipa la Sala que la solicitud de protección es improcedente porque se dirige contra providencias judiciales únicamente por estar en desacuerdo con su sentido, al ser adversas a los intereses de la accionante, mas no así, porque se alegue y se demuestre que tales decisiones contienen una protuberante lesión del derecho fundamental de acceso a la administración de justica o del derecho de defensa tal y como a continuación se explica.

1. De la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales Sea lo primero advertir que el ejercicio de la acción de tutela con el propósito de

dejar sin efectos providencias judiciales, en principio y por regla general, ha sido rechazado por esta Sala, habida consideración, entre otras razones, de que el trámite y definición del proceso dentro del cual fueron proferidas es en sí mismo prueba de que se contó con el medio de defensa judicial idóneo y eficaz, al que precisamente acudió el interesado, y que fue decidido por el juez competente. Por ello, cuando la persona desfavorecida por una providencia judicial acude a la tutela para que el juez constitucional revise su legalidad, se configura siempre la causal de improcedencia prevista en el inciso primero del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, según el cual: “La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales…”. Además, de aceptarse la acción de tutela como un mecanismo útil para dejar sin efectos o revocar providencias judiciales, se iría en contra de la propia Constitución Política, tal y como lo entendió la Corte Constitucional en la sentencia C-543 del 1º de octubre de 1992, por medio de la cual declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que permitían su ejercicio para tales efectos. Dichas disposiciones señalaban lo siguiente: “Artículo 11. La acción de tutela podrá ejercerse en todo tiempo salvo la dirigida contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, la cual caducará a los dos meses de ejecutoriada la providencia correspondiente.” “Artículo 40. Cuando las sentencias y las demás providencias judiciales que pongan término a un proceso, proferidas por los jueces superiores,

los tribunales, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, amenacen o vulneren un derecho fundamental, será competente para conocer de la acción de tutela el superior jerárquico correspondiente. (…) “PARAGRAFO 1. La acción de tutela contra tales providencias judiciales sólo procederá cuando la lesión del derecho sea consecuencia directa de éstas por deducirse de manera manifiesta y directa de su parte resolutiva, se hubieren agotado todos los recursos en la vía judicial y no exista otro mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o amenazado. (…).” Las razones esenciales y más determinantes que llevaron a la Corte Constitucional a considerar inconstitucionales las normas en comento fueron expuestas de la siguiente manera en el mencionado fallo: “Así pues, la tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece –con la excepción dichala acción ordinaria. La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las

personas una plena protección de sus derechos esenciales. Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho. Bien puede afirmarse que, tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes. En el sentir de esta Corte, nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía. Pero, claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a claros principios constitucionales (artículos 29 y 31 de la Carta), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de salvación de sus pretensiones, por cuanto ellos implica el alegato de su propia incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario de la acción. (…) Es claro que la acción de tutela no es viable si se la pretende usar como medio enderezado a la reapertura de procesos que ya fueron objeto de

fallo, tanto si respecto de las decisiones judiciales correspondientes se ha producido la ejecutoria y, en consecuencia, la cosa juzgada formal, como si han hecho tránsito a cosa juzgada material.”.2 (Negrillas del original). No desconoce esta Sala que a pesar de que el fallo al que corresponde la anterior trascripción hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, la misma Corte Constitucional abrió camino a la tutela contra providencias judiciales con la creación jurisprudencial de la teoría de la vía de hecho en sus diferentes modalidades3, posteriormente perfeccionada con la elaboración de la teoría de las causales genéricas de procedibilidad (defecto sustantivo, orgánico o procedimental, defecto fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución)4. Con esta tesis creada vía jurisprudencial en revisión de tutelas, desautorizó su propio precedente constitucional. Regular los derechos fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección, de acuerdo con el literal a) del artículo 152 de la Constitución Política5, es materia de ley estatutaria y no del juez constitucional. 2 Sentencia C-543 de 1º de octubre de 1992. 3 En relación con la vía de hecho de las providencias judiciales puede consultarse, entre muchas otras la sentencia T-162 de 1999 de la Corte Constitucional. 4 Al respecto véase la sentencia T 949 de 2003, M.P: Eduardo Montealegre Lynett. 5 “Artículo 152. Mediante leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su

protección;”. Aunado a lo anterior, esta Sala ha insistido en que las decisiones contenidas en providencias judiciales, cuya producción reportó atender a un procedimiento reglado, a términos, y a garantías procesales de las partes, no pueden controvertirse dentro del procedimiento breve y sumario que caracteriza la acción de tutela porque contraría la autonomía que respalda a los jueces en sus providencias, para cuyo proferimiento han observado los procedimientos judiciales genuinos. Por consiguiente, aceptar la procedencia per-se de la tutela contra providencias judiciales, de tal manera que en el lapso de 10 días el juez constitucional revise e intervenga su sustentación, así como la valoración probatoria en que ésta descansa, implica admitir que en un juicio sumario pueda modificarse o dejarse sin efecto una decisión que para el juez natural de la materia reportó en la mayoría de los casos un tiempo mucho mayor dada la complejidad de la controversia. Además, implica desconocer los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica e independencia de la autoridad judicial. Fundada en estos razonamientos, sólo en situaciones especialísimamente excepcionales en las cuales se evidencie de manera superlativa que la providencia judicial padece un vicio procesal ostensiblemente grave y desproporcionado, que lesiona en grado sumo el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, individualmente considerado o en conexidad con el derecho de defensa y de contradicción, núcleo esencial del derecho al debido proceso, la Sala ha admitido que la acción de tutela constituye el remedio para garantizar estos especiales y concretos derechos amenazados o trasgredidos,

procediendo en tales casos a ampararlos. Porque considera que prevalecen sobre los mencionados valores de seguridad jurídica y de cosa juzgada en tanto de nada sirve privilegiarlos, si no se ha garantizado al individuo como ser humano la justicia material en tan especialísimos derechos inherentes a su misma dignidad.

2. Del caso concreto En la situación fáctica que la accionante expone no se advierte transgresión en las condiciones señaladas, porque lo que se evidencia es que la tutelante en realidad controvierte el criterio hermenéutico de las autoridades judiciales en el que fundaron su decisión de negar la nulidad de la acción de lesividad que se adelanta en su contra.

La alegación no recae en que las providencias judiciales desconozcan su derecho de acceso a la administración de justicia o el de defensa, sino únicamente porque está en desacuerdo con el sentido de los autos que, como ya se anotó, negaron su petición de nulidad procesal. Con relación al poder que obra a folios 26 a 29 del expediente, en atención a que cumple los requisitos de los artículos 65 y 67 del C.P.C. se reconocerá personería al abogado Carlos Andrés González Serna para actuar como apoderado de la Fundación San Juan de Dios - en Liquidación. En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Rechazar por improcedente la tutela interpuesta por Blanca Inés Lancheros Urrego contra la Sección Segunda, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá,

Sección Segunda.

2. Reconocer personería al abogado Carlos Andrés González Serna como apoderado de la Fundación San Juan de Dios - en Liquidación en los términos del poder conferido visible a folios 26 a 29 del expediente.

3. Si no fuese impugnado este fallo, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de la ejecutoria de esta providencia, en virtud del inciso 2º del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, y cúmplase.

MAURICIO TORRES CUERVO

Presidente

SUSANA BUITRAGO VALENCIA ALBERTO YEPES BARREIRO Aclara voto